Industriepolitik als Baustein für tragfähige Transformation


Viele der Transformationsökonomien haben sich in der tiefen Wirtschaftskrise als besonders anfällig erwiesen, aufgrund ihrer sehr einseitigen und/oder schwachen Wirtschaftsbasis. Die einseitige Ausrichtung der rohstoffabhängigen Länder von Nachfrage und Preis ihrer Produkte einerseits, sowie die sehr wenig differenzierte Produktions- und Dienstleistungsstruktur machen es auch künftig schwieriger, den Weg zur funktionierenden Marktwirtschaft erfolgreich zu gehen.

Vier Gründe sind dafür hauptsächlich ausschlaggebend:

–         Rohstoffreiche Länder leiden unter dem „Rohstoff-Fluch“, der einerseits zur Korruption der Politikmächtigen verleitet, andererseits aber auch Ressourcen für andere Tätigkeiten abzieht und drittens üblicherweise das Preisniveau so hoch treibt, daß andere Tätigkeiten nicht mehr international wettbewerbsfähig sind.

–         Die Länder der früheren Sovjetunion und Jugoslawiens waren früher Teil eines arbeitsteilig organisierten größeren Ganzen und haben seit der Wende Märkte als auch Ausgleichsteile verloren und müssen jetzt wieder mehr Balance herstellen.

–         Das seit der Wende dominierende Transformationsdogma – ebenso wie die frühere Erfahrung – war gegen Staatsinterventionen und für die Entwicklung freier Märkte ausgerichtet. Daher waren auch Markteingriffe stärker verpönt als in den „westlichen“ Ökonomien.

–         Das herrschende Wirtschaftsmodell förderte stark ausländische Direktinvestitionen und Einbindung in westliche Wertschöpfungsketten, doch waren diese sehr häufig auf nur ganz wenige Sektoren (zB Autoindustrie, Metallverarbeitung) ausgerichtet.

Die verheerenden Auswirkungen der Krise haben den Boden für eine aktive Industriepolitik aufgeweicht. „Diversifizierung“ ist das dafür verwendete instrumentelle Schlagwort. Eine breitere Wirtschaftsbasis kann Länder gegen einzelne Konjunkturschwankungen besser wappnen, kann aber auch dazu führen, daß der „Sprung“ in wertschöpfungsintensivere Bereiche höhere Einkommen, bessere Wettbewerbsfähigkeit und raschere Steigerung des Lebensstandards ermöglicht.

Folgende allgemeine Grundsätze sollten in Transformationsländern beachtet werden, wenngleich jedes Land – je nach seinen Bedingungen – eigene Instrumente benötigt.

  1. Industriepolitik muß „bottom up“ mit „top down“ Instrumenten verbinden. Politik kann und soll nicht einzelne Wirtschaftsbereiche als besonders förderungswürdig benennen, sondern breitgestreut Bedingungen für wirtschaftliche Erneuerung schaffen: dazu zählen Infrastruktur, Technologietransfer, Förderung von Unternehmensgründungen, Abbau von bürokratischen Hemmnissen, aber auch gezielte Wettbewerbspolitik und vor allem Ausbildung auf allen Ebenen.
  2. Die „alte“ Normstrukturhypothese von Fourastié, wonach Wirtschaftsentwicklung gleichförmig vom primären, zum sekundären und tertiären Sektor gehe, greift nicht, da einzelne Länder heute sehr unterschiedliche Voraussetzungen haben. Dennoch bleibt bestehen, daß ein breiteres Angebots-Portefeuille widerstandsfähiger macht. Daher sollten breite Qualifikationen gefördert werden.
  3. Erfahrung zeigt, daß erfolgreiche Industriepolitik von bestehenden Stärker ausgeht und Schwächen bekämpft. Für rohstoffreiche Länder heißt dies, daß Diversifizierung bei den vor- und nachgelagerten Bereichen ansetzen sollte, für Agrarländer bei Nährungsmittelindustrie und Düngemitteln, für waldreiche bei der Holzverarbeitung, usw. Die sowjetische Erfahrung hat gezeigt, daß das „Aus dem Boden Stampfen“ neuer Industrien meist zum Scheitern verurteilt ist, wenn diese keine Basis im Land haben.
  4. Vielfach geht es auch darum, Synergien zwischen bestehenden Bereichen zu verbessern, horizontale „Cluster“ zu ermöglichen, wobei der eine vom anderen Sektor profitiert. So können ganze Wertschöpfungsketten entstehen.
  5. Kleine und mittlere Unternehmen sind wendiger, zeigen oft mehr Initiative und Adaptierungsfähigkeit, benötigen oft jedoch auch Große mit Marktmacht, um zB exportieren zu können. Einzelne Größenklassen sind nicht per se besser oder schlechter, auch hier ist ein ausgeglichener Mix pro Land zu optimieren.
  6. Innovationspolitik spielt mit weiterer Entwicklung eine größere Rolle. Die Verbindung mit Ausbildungsstätten, deren Wirtschaftsnähe, die Ermöglichung von know-how-Transfer aus dem In- und Ausland können die Voraussetzungen zur Erhöhung der Wertschöpfungsintensität der Produktion verbessern. Dazu zählt auch das Errichten von Innovationszentren als Agglomerationen vieler Forscher und Entwickler, die Nähe zu Ausbildungsstätten.
  7. Industriepolitik darf sich nicht nur an den Notwendigkeiten der „Wirtschaft“ orientieren, sondern muß auch die Bedürfnisse der Gesellschaft befriedigen und Lösungen für Gesundheit, sozialen Zusammenhalt, Behinderung, Alterung u.a. anbieten. Hiebei spielen staatliche Normen eine wichtige Anreizrolle.
  8. Industriepolitik muß stark mit Umweltpolitik und Sozialpolitik verzahnt werden, um langfristig und nachhaltig zu wirken. Ökonomische, ökologische und soziale Dimensionen müssen bei der Politikformulierung berücksichtigt werden. Dabei kann „grünes Wachstum“ wichtige Impulse geben und sowohl die Produktionschancen als auch die Lebensverhältnisse der Menschen verbessern.

 

Die Rolle der Internationalen Finanzinstitutionen.

IFI haben bisher eher Marktlösungen den Vorrang gegeben, jedoch auch durch die Krise gelernt, daß dem besseren wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Gleichgewicht eine besondere Rolle für die Zukunft zukommt.

EBRD hat dem auch durch die neue Umwelt- und Sozialpolitik (2008), sowie die Schaffung einer eigenen „Industriedivision“ (Industry, Corporate, Agriculture) Rechnung getragen. Natürlich schafft die Einzelprojektorientierung von etwa EBRD und IFC hier Probleme, weiter übergreifend zu denken und Politikberatung zu machen. Dennoch gelingt es, durch gezielte Investitionen genügend Hebel zu erzeugen, um mit den politisch Verantwortlichen, vor allem im Rahmen der regelmäßig erstellten Länderstrategien zu diskutieren. Weltbank und die anderen regionalen Entwicklungsbanken tun sich dabei leichter, da ihr Hauptkunde nicht der jeweilige Privatsektor, sondern die staatlichen Organe sind, und daher Politikberatung stärker integraler Bestandteil der Aktivitäten sind.

Die meisten IFI haben eigene Umwelt- und soziale „safeguards“, welche sicherstellen sollen, daß einzelne Investitionsprojekte möglichst umweltfreundlich und sozial verträglich gestaltet werden. Diese sind allerdings „defensiv“ ausgerichtet, und kein pro-aktives Programm für die Klientenländer. Eine Ausnahme bildet das kürzlich verabschiedete Partnerschaftsprogramm der Weltbank für Mazedonien (2011-14), welche gesamthafte Beratungs- und Investitionsaktivitäten setzt, um „grünes Wachstum“ durchzusetzen, also die Wirtschaftsleistung zu erhöhen und dabei die Umweltbelastung (inklusive) Klimabelastung zu reduzieren.

EBRD hat für die nunmehr beginnende Programmperiode die Förderung von Energieeffizienz, Energieeinsparung und erneuerbare Energiequellen als Schwerpunkt definiert und kann damit einen signifikanten Umweltbeitrag leisten helfen. Dennoch wäre auch hier angebracht, bei den Länderstrategien Industriepolitische Aktivitäten mit sozialen und Umweltaspekten stärker aktiv zu verbinden. Als Beispiel kann die Finanzierung von Supermärkten an Stadträndern angeführt werden: zwar werden solche Supermärkte nach bestem technischen know-how energieeffizient gebaut und betrieben, doch fallen meist weitergehende Überlegungen wie die Erregung von Verkehr durch die Randlage, der schwierige Zugang von Personen ohne Fahrzeug und die Verdrängung von (kleinen) Nachbarschaftsgeschäften unter den Tisch, „da sie nicht das Projekt selbst betreffen“ und eher der Verantwortung der Stadt- und Verkehrsplaner überantwortet werden.

Daher wäre zu überlegen, daß alle Projekte einer tiefergehenden „Nachhaltigkeitsprüfung“, welche ökonomische, betriebswirtschaftliche, soziale und Umweltaspekte jeweils einzeln, sowie die spillovers und feedbacks in andere Bereiche berücksichtigen, unterworfen werden, um damit nachhaltigere Strukturen unter Wahrung und Verbesserung des Umwelt- und Sozialkapitals zu schaffen.

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Filed under Crisis Response, Socio-Economic Development

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