Was’s wiegt, das hat’s: Wiegt 1Liter Wasser noch immer 1 Kilo?


Oder Ist weniger Staat mehr?

Die ideologische und betriebswirtschaftliche Logik hinter der EU-Wasserdebatte

  1. Markt ist gut, der Staat ist ein schlechter Unternehmer: dies ist der ideologisch-politische Hintergrund hinter der langjährigen Privatisierungs-Debatte, die jetzt wieder durch die EU-Konzessionsrichtlinie in Österreich neue Nahrung bekommen hat. Die Idee dahinter: Kommunale Betriebe wirtschaften ineffizient, schanzen Aufträge Parteifreunden zu, beschäftigen viel zu viele Menschen (Klientelpolitik), verlangen keine kostendeckende Preise für die angebotenen Dienstleistungen, quersubventionieren über mehrere Bereiche hinweg – und als Monopolisten verlangen zu hohe Preise.
    Diese Argumente, die zT auf Erfahrungen basieren, haben einiges für sich. Als gelernte Österreicher kennen wir viele einschlägige Erfahrungen, die dies bestätigen, allerdings gibt es auch eine Reihe exzellent und transparent wirtschaftender Kommunalunternehmen.
    In vielen der ex-sozialistischen Länder, in denen die EBRD tätig ist, treffen die obigen Argumente in potenzierter Form zu. Mögen die kommunalen Dienstleistungen im alten System noch mehr oder weniger gut funktioniert haben, sind sie seit der Wende weitgehend zusammengebrochen. Dies zeigt sich v.a. daran, dass Kommunen Wasser-, Transport-, Entsorgungs- und Energiebetriebe weitgehend von kommunalen Beamten „verwalten“ statt ökonomisch führen lassen, sie keine Ahnung von den tatsächlichen Betriebskosten haben, fast nie Messsysteme in den Wohnungen haben, keine modernen Abrechnungsmethoden haben. Die Folge: riesige Defizite, die mangels eigenen Steuereinnahmen und mangels zu geringer Zuweisungen aus den Bundesbudgets dazu führen, dass nichts in die Erhaltung der Leitungen und Verbesserung der Systeme investiert wird, die Dienste sich rapide verschlechtern und die Lebensqualität der Menschen, sowie die wirtschaftlichen Perspektiven stark absinken.
  2. Die Parteienspaltung zu dieser Frage in Österreich macht lachen (wenn es nicht so traurig wäre). Ich erinnere mich an meine Delegationsleitung Österreichs zur Diskussion (und Absegnung) der OECD Wirtschaftsberichte über Österreich anfangs des Millenniums. Dort mussten wir uns auf Weisung von Bundeskanzler Schüssel mit Zähnen und Klauen gegen eine Passage im Bericht wehren, die zwar die (ineffiziente) Gebarung des Wasserwirtschaftsfonds anprangerte, aber eben durch den Terminus „Wasser“ zur Weisung führte, dass „unser österreichisches Wasser keineswegs an ausländische Konzerne gehen dürfe“ – worauf unser Widerstand die OECD-Autoren so zermürbte, dass die Passage gestrichen wurde. 10 Jahre später scheinen es eher die Sozialdemokraten, Freiheitlichen und Grünen zu sein, die „unsere Wasser schützen“.
  3. Bei der EU-Richtlinie – und den zitierten Vorgaben der Troika als Bedingungen für Kreditgewährung an die Südländer – geht es um zweierlei. Erstens, und das ist unbestritten, vor allem darum, dass im Falle der Konzessionsvergabe wirklich international und transparent ausgeschrieben wird, und damit Freundschaftsvergaben ein Riegel vorgeschoben wird. So weit, so positiv. Allerdings, und auch hier spielt in der Beurteilung wieder die Empirie in den EBRD-Ländern mit: internationale Ausschreibung garantiert kein „level playing field“ für alle Anbieter und Betreiber. Natürlich haben grosse internationale und nationale Firmen Wettbewerbsvorteile gegenüber kleinen (lokalen) Anbietern. Dies müsste jedenfalls berücksichtigt werden.
    Zweitens aber geht es schon auch um die österreichischen Befürchtungen. Denn wenn einmal die Konzessionsvergabe geöffnet ist, wird es immer wieder finanziell notleidende Kommunen geben, die davon Gebrauch machen und ihre kommunalen Dienstleistungen (und die damit zusammenhängenden Investitionen) privatisieren wollen.
  4. Privatisierung, ja oder nein?
    Grundsätzlich muss es heute um effiziente Bereitstellung von öffentlichen Dienstleistungen gehen. Dabei heisst effizient, dass die Leistung kostendeckend bereitgestellt werden muss, wobei sowohl die laufenden Kosten als auch Instandhaltung und Erneuerungs- und Erweiterungsinvestitionen durch die verlangten Gebühren gedeckt sein müssen, natürlich nicht bei jedem einzelnen Konsumenten, aber bei allen insgesamt. Zählt man etwa Wasserver- und entsorgung zur Daseinsvorsorge, also zu einem öffentlichen Gut, dann müssen weiter entlegene Verbraucher genauso zu akzeptablen Kosten versorgt werden wie jene in Ballungsgebieten, wo zumindest die Leitungskosten niedriger sind. Ob diese notwendige „Quersubventionierung“ im Sinne einer Solidarhaftung von den Verbrauchern zu tragen ist (jene mit niedrigeren Leitungskosten zahlen über ihre Tarife die längeren Leitungen der Entlegeneren mit), oder ob diese Subventionierung über den allgemeinen Staatshaushalt von der Gemeinschaft der Steuerzahler zu tragen ist, ist Geschmacksache. Faktum ist, dass die UNO für die „Leistbarkeit“ solcher Dienste bestimmte Schwellwerte als Prozentsatz vom Einkommen festgelegt hat (für Heizkosten etwa 10%, Elektrizität 2%, etc.) und für jene Einkommenschichten, bei denen die Bereitstellungskosten diese Schwellwerte übersteigen, Subventionen zulässt. Diesem Beispiel folgt auch die EBRD, die bei solchen Investitionen ebenfalls Subventionierungen zulässt, und soweit Mittel verfügbar sind (EBRD hat prinzipiell selbst keine Grant-Mittel, nur Kredite verfügbar), selbst auf Zeit subventioniert.
    Geht man jedoch davon aus, dass die kommunale Behörde, bzw. eine ausgelagerte Wirtschaftseinheit (Wasserwerke, Stadtwerke) bereits so organisiert wurde, dass sie kostendeckend und effizient diese Leistungen bereitstellt, dann gibt es keinen wie immer gearteten ökonomischen Grund, einer Privatisierung zuzustimmen: einerseits muss ein privater Anbieter gewinnorientiert handeln, ein kommunaler darf nur keine Verluste machen. Der Private muss daher um die Gewinnspanne teurer sein. Zweitens zeigen viele empirische Beispiele, dass die Durchsetzung der Preis- und vor allem Investitionsvorhaben in den Konzessionsverträgen fast nicht möglich ist. Die britischen Wasserwerke gelten als Negativbeispiel für kommunale Privatisierung, die britischen privaten Eisenbahngesellschaften (es gibt 24 Betreiber, einige davon auf denselben Strecken) haben kürzlich wieder nicht gewinnbringende Strecken dem Staat zurückgegeben, dasselbe ist mit der Londoner U-Bahn passiert.
    Diese Erfahrungen sind zwar kein grundlegendes Argument gegen Privatisierungen, zeigen aber zumindest, dass oftmals Private mehr am kurzfristigen Gewinn und nicht an der langfristigen kostengünstigen Versorgung der Staatsbürger interessiert sind – und es dem Staat vielfach nicht gelingt, entsprechende Kontrakte zu verfassen, bzw. durchzusetzen.
  5. Fazit: das heute oft verwendete Schlagwort von Public-Private-Partnerships (Betreibermodelle, Teilprivatisierungen, volle Privatisierung) als Lösung aller Budgetprobleme der öffentlichen Hand und zur Durchsetzung effizienten Wirtschaftens bei der Bereitstellung öffentlicher Güter und Dienste scheint weitgehend illusionär. Im einen oder anderen Fall mag dies durchaus zum Wohle aller funktionieren. In vielen Fällen jedoch trägt dabei die öffentliche Hand das gesamte Risiko, die Privaten nehmen den Gewinn (erinnert das jemanden an die Risikoverteilung bei der Lösung der aktuellen Bankenkrise??).
    Fraglos ist – und das trifft mit Sicherheit auf viele Teile Österreichs zu – dass transparente und internationalen Regeln folgende Ausschreibungen bei öffentlicher Beschaffung viele Kosten ersparen könnten. Fraglos ist aber auch, dass es hiebei bei den öffentlichen Ausschreibern die Ausbildung und Qualität geben muss, um objektive und technisch und inhaltlich einwandfreie Ausschreibungsbedingungen formulieren zu können. Das hängt natürlich auch von der Besetzungspraxis der einschlägigen Behörden beim Bund, Ländern und Gemeinden ab – und auch da liegt noch vieles im Argen.

 

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2 Comments

Filed under European Union, Fiscal Policy, Life, Socio-Economic Development, Uncategorized

2 responses to “Was’s wiegt, das hat’s: Wiegt 1Liter Wasser noch immer 1 Kilo?

  1. Georg Pammer

    Vielleicht sollte man zuerst in der allgemeinen Begriffsverwirrung klären, worum es beim gegenständlichen Richtlinien Vorschlag der Kommission http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/COM2011_897_de.pdf geht: Es geht um die vergaberechtliche Regelung der Dienstleistungskonzession (die bisher vom Vergaberechtsregime der Union – im Unterschied zu Lieferungen, Bau- oder Dienstleitungsverträgen – nicht erfasst ist). Privatisierung im klassischen Sinn wäre der Verkauf eines bestehenden kommunalen Versorgungsunternehmens an einen Privaten.

    Aber Kurt Bayer hat schon Recht, dass es eigentlich um die grundsätzliche Haltung dazu geht, ob tendenziell Märkte mit Wettbewerb oder administrative Strukturen ohne einen solchen effizientere Ergebnisse erbringen. Allen Ernstes zu vertreten, dass Wettbewerb sich negativ auf die Effizienz auswirken würde, erscheint mir schlicht absurd. Man muss dazu noch gar nicht die – auch von Bayer unter seinem ersten Punkt – empirisch festgestellten Ineffizienzen politiknaher öffentlicher Einrichtungen hernehmen (die sich erfahrungsgemäß nicht verhindern lassen). Wenn es so wäre, gäbe es ja keinen Grund, auch Autos, Semmeln und Solarpanele von kommunalen Anstalten unter Gebietsschutz bereitzustellen.

    Der entscheidende Punkt ist daher in Wirklichkeit der Faktor Wettbewerb. Da bei natürlichen Monopolen wie (Wasser)Netzen kein Wettbewerb beim Endkunden möglich ist, gibt es bei im Wesentlichen bestehenden Assets nur zwei Möglichkeiten:

    • man belässt ein – privates (es gibt ja z.B. faktisch seit Jahrzehnten auch – kleinere – private Wassernetze) oder öffentliches Monopol.
    Normalerweise würde dies nach derzeitigem ordnungspolitischem Verständnis, siehe Energienetze, einen starken Regulator erfordern
    – Wo ist der für die kommunalen Wasserversorger???

    • oder man vergibt auf eine bestimmte Zeit eine Teilfunktion der Versorgungsleistung, nämlich die Betriebs (und z.B. Erhaltungs)leistung in einem Wettbewerb an einen Betreiber der dafür das wirtschaftlich beste Angebot macht. (Nach Ablauf der Zeit kann dann ein neuerlicher Wettbewerb erfolgen, und so der inzwischen erfolgte technische Fortschritt lukriert werden)

    Dass auch eine derartige Vergabe nicht ganz einfach ist, dass es strikte (Qualitäts-) Vorgaben und gute Spezifikation, dass es gute Vertragsstrukturen braucht, ist klar.

    Daher gibt es rationale Argumente, die gegen einen derartigen Wettbewerb sprechen können: wenn der Anteil der Leistung, die vom Bieter gestaltet werden kann allzu gering ist (z.B. wenn nur vorhandene Anlagen weiterbetrieben, und dieser Betrieb detailliert festgelegt wird), wenn die Transaktions- und Kontrollkosten zu hoch werden, dann kann die „Suppe teurer als das Fleisch“ werden. Aber das müsste zumindest geprüft und nachvollziehbar dargestellt werden!

    Häufig entstehen die größten Vorteile eines Wettbewerbs dann, wenn die Bieter auch mit technischen Lösungen konkurrieren können – also typischerweise bei einem spürbaren (Re)Investitionsanteil. Um im Bereich der Wasserwirtschaft zu bleiben: Wahrscheinlich bietet sich in Österreich die Abwasserbehandlung eher an, als die schlichte Wasserversorgung ohne großen Aufbereitungsaufwand (das kann aber in den Niederlanden schon ganz anders sein!).

    Und bei der Vertragsgestaltung muss es klar sein, dass ein höheres Marktrisiko, das man einem Konzessionär überbindet auch höhere Kapital- und Renditeerfordernisse bei diesem bedeuten. Daher wird man oft mit Availability Payments, also konstanten Zahlungen durch die öffentliche Hand in Abhängigkeit von der vereinbarungsgemäß erbrachten Leistung, besser fahren.

    Und selbstverständlich wird man ggf. von einem privaten Bieter entsprechende Garantie- und Eigenkapitalstellungen verlangen. Wenn er nämlich dann wg. mangelnder Profitablilität die Dienstleistungskonzession aufgeben würde, steht der öffentliche Auftraggeber ja zumindest um diese Summen besser da, als wenn er es von Anfang an selbst gemacht hätte (und Assets und Personal verschwinden ja nicht).

    Daher wird man die Entscheidung, welche Lösung in einer spezifischen Situation die relativ beste ist, nur nach gründlicher Untersuchung und Abwägung treffen können. Dass die Pauschalgegnerschaft gegen alle Formen der Einbeziehung von Privaten von den Gemeindebediensteten-Gewerkschaften angeführt wird, erstaunt nicht, sollte aber zu denken geben, da gerade der kommunale Bereich in der Realität von Betrieben nach dem Muster der jugoslawischen Selbstverwaltung unselig geprägt ist.

    • kurtbayer

      Stimme weitgehend zu, jedoch ist es nicht nur die Frage des Wettbewerbs, die hier relevant ist, sondern die, ob es sich bei Wasserversorgung um ein “Öffentliches” oder privates Gut handelt. Diese Frage ist nicht ganz wertneutral zu lösen. Ich bin hier eher auf der Seite jener, die die Wasserversorgung zur sogenannten “Daseinsvorsorge” zählen, also ihr öffentlichen Gutcharakter zusprechen. Der Kommentator neigt der anderen Seite zu, wie dies alle Vertreter stark marktwirtschaftlicher Lösungen tun. Die Frage des Wettbewerbs, also wie man mit öffenntlichen oder privaten Monopolen, die in diesem Fall durch die Netzbindung entstehen, umgeht, ist erst sekundär, wichtig jedoch für die effiziente Leistungserstellung. Da kann es ohne weiteres sinnvoll sein, die Leistung durch den kommunalen Eigentümer (bzw. seine Vertreter) erbringen zu lassen, oder für einen starken Regulator (allerdings auch wieder durch die öffentliche Hand beauftragt und beaufsichtigt) zu sorgen.
      Das Totschlagargument mit der jugoslawischen Selbstverwaltung taugt nicht wirklich, wenn man zB sieht, dass Serbien und Bosnien bisher, also nach der Wende, noch immer ein geringeres BIP als vor 20 Jahren haben und die dort allenthalben eingeführte Marktwirtschaft der Oligarchen die Lebenumstände der dort Lebenden nicht wirklich verbessert hat. Man möge sich hiezu die Ergebnisse des EBRD-Weltbank “Life in Transition” Surveys ansehen.

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