New Challenges for International Financial Institutions

A number of recent events should ring the alarm bells for International Financial Institutions (IFI) and their customary domination by the industrialized countries. This concerns specifically the International Monetary Fund (IMF) and the World Bank (IBRD plus affiliates), the so-called Bretton Woods institutions. The Regional Development Banks, i.e. the African, Asian and Inter-American Development Banks and the European Bank for Reconstruction and Development (EBRD) have fewer governance and influence problems, since in the regional banks the recipient countries already hold a majority of the votes on their boards. If IFI do not change significantly to accommodate developing and emerging countries’ interests, they will lose much of their role as global and regional financial institutions. They must adapt to the changed geopolitical and geo-economic situation[1].

(This note does not discuss the very basic question, whether existing IFI are, in effect, positive contributors to development and transition processes. It takes, as a presumption, their positive contribution for granted.).

The Situation

The much stronger growth of developing and emerging countries before and since the crisis has led the Western-dominated governance structures in IFI which dates back to the middle of the last century to be challenged by these countries. Many poor countries have moved up the income ladder and have become middle-income countries, many have accumulated large foreign currency reserves which they hold in sovereign wealth funds. In addition, as a result of the global financial crisis, which has mainly affected industrialized countries, IFI have come under increasing pressure to reorient themselves. Since developing and emerging countries were affected by the crisis far less directly, the “Western”, market-economy oriented business model of the IFI (frequently dubbed the “Washington Consensus”) has become less attractive as a development/transition model for other countries to follow. The crisis has reinvigorated an ever increasing perception by developing and emerging countries that the “Western” model and its development paradigm might be ill adapted to their own needs. Their own recently accumulated wealth has also reduced demand for Western-dominated IFI funds[2]. The inability of the IMF, to a lesser degree of the World Bank and EBRD, to adjust their governance structures (and thus also the direction of the IFI) to the economic rise of the emerging and developing countries (the latters’ voting rights in these institutions are at most half of their share in GDP)[3], has led to deep frustration on the part of the latter. They have been demanding their fair share of board representation in the IMF and (again to a lesser extent) the World Bank – which can only come at the expense of the industrialized countries. They have been granted or promised only minor increases in voting shares, which after many years of demands and negotiations still have to be implemented (this refers especially to “quota reform” in the IMF). Neither do the USA want to give up their blocking minority in the IMF, nor do the Europeans, who are heavily overrepresented with board seats want to give up influence (and lucrative positions). Since changes in voting shares (and board representation) require super majorities, or even unanimity, a stalemate has occurred.

Thus, there is a governance problem, and also one of substance. On the other hand, during the crisis, IFI have played an increasingly important quantitative role, since external and domestic private sector funding for developing and emerging countries’ projects had dried up. Ironically, rich countries were hit heavier by the crisis directly, but developing and emerging countries were affected indirectly, since private sector wholesale as well as project finance flows from donor countries and institution to developing countries were reduced. This was the result of rich countries’ financing institutions and then sovereign budgets having come under severe stress. IFI have, to some extent, compensated for this lack of private financing of budgets and projects in countries of all income levels. They increasingly played a counter-cyclical role.

Demand for their financing products also depends on alternative avenues to finance, but also on general interest rate levels. This increased anti-crisis role has led to demand for significant capital increases for all IFI – which were all agreed in 2009/10. However, capital increases for the concessional windows of the IFI, which are predominantly financed by richer countries, have become more and more difficult, again because of budget problems and also more “nationalistic” trends in the donor countries, where more and more voices made themselves heard “to spend our money on our own citizens”. But IFI also found that the appetite for investment in their client countries was lower because of the generally more risky environment during the crisis. Still, most IFI increased their levels of intervention significantly during the early years of the crisis. (In the case of EBRD, their governors pushed the bank into a new regional direction, adding four Arabic countries to their list of client countries, with the hope to support the “Arab Spring”.) The 2013 announcement by then Fed-President Bernanke that the Fed might consider reducing its bond purchasing program soon led to a massive outflow of capital from emerging countries. This vulnerability to events which they themselves cannot control also reinforced BRICS’ determination to make themselves less dependent on the US dollar (or other foreign currencies).

The IFI business model

While the IMF task is to bridge short-term balance-of-payments shortcomings, the multilateral development banks (MDB) offer medium to long-term loans with a clear development/transition objective. During the crisis, the IMF reoriented itself quite significantly towards European crisis activities, also participating in the “Troika” assessments and aid packages for a number of peripheral EU countries. Most recently (in 2014) the EBRD even accepted Cyprus as a country of operations, contrary to the initial mission of the bank to only assist former Socialist countries after their transition towards a market economy.

Multilateral Development Banks have basically two strands of activities (each IFI in different proportions): lending to governments with “conditionality”, i.e. imposing conditions of “good governance” and “structural reform” on the borrower, frequently in the form of budget or sectoral support, and market-stimulating project loans to the private sector, frequently at market rates. Also these project loans have “conditionality” in terms of corporate governance, environmental and social safeguards. The benefit to the recipient in this private sector lending is threefold: IFI lend to riskier projects which might not find a private financier; they lend much longer-term; and their participation in a loan frequently serves as a “door opener” for additional private-sector lending, quasi providing a seal of approval as to the viability and implementability of the project and as to the integrity of the borrower. It goes without saying that the conditions accompanying the loans have their conceptual roots in the “Western” way of thinking: up to recent times, the West thought of these models as universal and globally acceptable. At the latest since the success of the Chinese economy, but also of Brazil, Turkey and other emerging countries, some of these tenets (“market economy and democracy go hand in hand”; “the state should not be involved in market activities, privatization of state-owned enterprises will enhance their efficiency and benefit all society”; “open markets benefit all society”; etc., etc.) have lost their universal appeal and have been challenged by developing and emerging country analysts. Recent policy decisions in the IFI[4], e.g. pertaining to climate and energy strategies, social standards or procurement reform have already shown more influence of especially middle-income countries on the resulting strategies. In the eyes of the Western orthodoxy, they have been watered down.

New Developments

The Appearance of New Donors[5]

A number of large, emerging countries have also recently entered the “development scene” as donors. China has invested billions in Africa, Asia and Latin America, without “Western” conditionality, mainly in order to safeguard its resource base and also, more recently, to provide outlets for China’s booming industrial sector. Russia is combining its foreign policy goals with significant amounts of aid money, Brazil has been aiding other Latin American countries, and so on. This has had the effect that  – in contrast to traditional IFI – these countries seemingly appear at eye level with the recipients of their aid. Many of them also do not have colonial or cold war legacies to deal with. This emergence of “new donors” has also challenged the West-dominated paradigm of development, since economists from the emerging countries frequently pursue different concepts. This appearance has made lending from IFI less attractive, even more so as the onerous “conditionality” of traditional IFI is being seen more and more as an unjust burden, imposed by West-dominated institutions.  This is not to deny that many conditionalities pertaining to environmental protection, social standards and humanitarian norms may make eminent sense for donors (and also recipients). However, from the point of the recipient of the loan or grant, they are frequently seen as an undue burden imposed on them ignoring their specific developmental needs. From a more global point-of-view, the appearance of “new donors” has made the already extremely crowded and highly confusing global development institutional scene even more opaque, the more so as these new donors follow stubbornly their own concepts. Attempts to better coordinate all development efforts have had limited success.

The BRICS Bank and Fund[6]

For a number of years, there have been attempts by especially emerging countries (BRICS) to create their own development institutions, in order to reduce their dependence on the West-dominated IFI. Mercosur Bank has not really flourished, but a very recent attempt by BRICS (China, Russia, India, South Africa and Brazil) to create a “New Development Bank” with100 bill $ capital base (of which 50 bill $ is to be paid in), with the purpose to finance infrastructure in their own and other (developing) countries, has been successful at the most recent BRIC summit in Brazil. Given the fact that infrastructure needs in emerging and developing countries are estimated to be around 1 trillion $ annually[7], there is plenty of scope for additional financing facilities. This bank might replace or complement another recent attempt by emerging countries to establish an Infrastructure Facility whose embryo is languishing within the World Bank. In addition, the BRICS countries created a 100 bill $ foreign currency pool (Contingent Reserve Arrangement, CRA), in order to stabilize emerging countries exchange rates[8]. A recent currency swap arrangement between Russia and China (the details of which are still undisclosed) also challenges the dollar as the premier means of exchange and storage. The latter two can also be seen as a challenge to the IMF. Both institutions are clearly designed to give an albeit small counterweight to West dominated Bretton Woods institutions. The next years will show whether this attempt will be successful. While criticism has been voiced that the 5 BRICS countries are neither contiguous nor have much in common apart from having grown fast in the past, it remains to be seen whether this Bank can become a serious challenger to the (much larger) World Bank and IMF[9].

Changes Within the IFI[10]

Traditional IFI have also recognized these challenges and have made (so far too feeble) attempts to adapt[11], become more aware of emerging and developing countries’ needs[12]. All development banks have already, or aim to, strengthen their private sector operations, partially at the expense of government lending. In some banks, the volume of private sector lending is at par with sovereign lending. This follows the concept that development is mainly promoted by developing a vibrant private sector. In financing these projects, a varying degree of attention (different from bank to bank) is given to issues of labor conditions, income distribution, environmental and social effects of private sector developments. For example, the World Bank recently has adopted a “40%” rule, meaning that in each loan or grant the lowest 40% of income recipients need to benefit. (This worthy rule, however, has not found its way into all lending operations yet).

For some IFI, such “safeguards” are relegated to the public sector, which is seen to be solely responsible for social wellbeing and environmental concerns. That the pattern of private sector development (e.g. large vs. small firms promotion, financing via banks of capital markets, competition law, isolated vs. value-chain development) by itself has strong influence on the social outcome of interventions, is frequently ignored.  Some IFI, however, finance projects for improving public sector governance, in order to increase their client countries’ ability to regulate the private sector.

The attempts to change both the organizational structure and thus direction of the World Bank by its new president can be seen as an attempt to adjust to the new realities.

An interesting experiment is under consideration at the Asian Development Bank, which considers to merge its regular lending arm with its concessional arm (the Asian Development Fund). The latter, giving out mainly grants, has no reflows and thus needs to be replenished by its owners, the donors, in regular intervals. These replenishments have recently, since the crisis, become more difficult in all development banks. In all MDB, the financial contributions of donor countries are significantly higher in the concessional Funds than in the general bank resources. This makes such merges difficult, since simple arithmetic would result in increasing the capital share and voting rights of traditional donor countries even more than today. The ADB idea is to merge the Fund with the Bank, thus increasing its capital base significantly and to categorize its client countries into 3 groups, regular ADB lending, “blend” countries, and grant recipients (the poorest countries). In this way, a reformed ADB could act much more flexibly, adjusting its financing to the country and project in question. This is a model other banks might follow. However, ADB is in an especially favorable position in this regard, since Bank and Fund have the same ownership and there would not need to be any lengthy and onerous agreements on changing the statute of the Bank. The same is not true of the other Banks. However, difficult negotiations about the distribution of voting shares in such a new development bank can be envisaged.

Another new development is the Inter-American Development Bank’s attempt to merge all its private sector windows into one window and to – maybe – include this into the general operations of the Bank. Still another attempt is the establishment of “concessional partner loans” at the World Bank’s International Development Agency (the World Bank arm for the poorest countries) in the 17th replenishment round of IDA’s capital. This allows donors to earmark at most 20% of their IDA contribution towards concessional loans which IDA can use freely in its operations to optimize grant/loan elements in their country interventions. The grant element of these concessional loans will be credited to the donor country’s voting rights in IDA. Originally intended to appease China’s demands for such a facility, so far France, the UK, China, Japan and Saudi Arabia have pledged such contributions.

Preliminary Conclusions

IFI have come under significant pressure by the emergence and fast growth of many of their shareholders. The resulting imbalance of governance influence in IFI has been  reinforced by the financial crisis of the industrial countries. The dominance of the “old” powers is increasingly being challenged after 70 years[13], both as concerns governance and the direction of the institutions. The industrial countries are fighting a rearguard action against giving up their conceptual and power dominance in the IFI. If they do not yield power, posts and influence in the IFI, emerging countries will create their own institutions, as the most recent creation of the BRICS bank and its currency pool have demonstrated. If they “old powers” are not willing to engage in an effective dialogue of concepts – and give developing and emerging countries much more say in how IFI are run and what the business model should be – they will in the medium run be sidelined. They will lose “market share” in global development and global influence and will be less and less attractive for borrowers. The more so, as the latter have a chance to turn to other, more “appropriate-minded” financiers.

It is high time for the governors of the traditional IFI (mostly ministers of finance and central bank governors) to rethink their development models, the modalities of their business and their power sharing agreements with their developing and emerging partners[14]. The “ungentlemanly” agreement that the IMF managing director must be a European, the World Bank President a US-American, is just the most atavistic remnant of a bygone world dominated by the “West”. The West has to realize also in the governance of global institutions that its economies today are less than ½ of World GDP. To hang on to old glory is not an effective way to adjust to the future. This refers to both content and governance issues of these important institutions. For all their shortcomings, it would be a pity if resistance to change would sideline the IFI.

Kommentar zu Kurt Bayers Artikel „New Challenges for International Financial Institutions”

(Konstantin Huber, Vienna)

Wie immer zeigt sich Kurt Bayer auch bei diesem Artikel als profunder Kenner der von ihm thematisierten Materie. Er gibt Einblicke in das Governance-Gebäude der IFIs, wie nur Insider sie geben können, zeigt Reformbedarf auf und bezieht Stellung für die Entwicklungsländer.

Mein Einwand leitet sich aus meiner eigenen in der Weltbank gewonnen Erfahrung ab, dass wir es nicht mehr mit einem Zweigruppenmodell zu tun haben.

Zu voice-Verteilung, Kapitalerhöhung, Governance-Probleme:

Die Argumentation, die auf einer Zweiteilung der IFI-Welt in die einen Abwehrkampf führenden traditionellen Geberländer und die nach gerechterer Beteiligung strebenden Entwicklungsländer aufbaut und daraus Governance-Probleme und resultierende Kapitalisierungsengpässe der IFIs ableitet, greift zu kurz.

Bei genauerer Betrachtung verzeichnen wir heute den deutlichen Trend, die IFIs zunehmend als Instrument der globalen Machtpolitik zu verwenden. Darin stehen die „new global players“ den alten um nichts nach. Es gibt nicht mehr nur 2 Gruppen (traditionelle Geberländer und Entwicklungsländer), sondern zumindest 4: Global player Geberländer, sonstige Geberländer, global player MICs (middle income countries) und sonstige Entwicklungsländer. Es sind die Spaltungen der alten Gruppen und die Querverbindungen zwischen den neuen Gruppen, die die heutige Situation prägen. Die beiden Gruppen der global players haben ihre Organisationen, die G7 und die BRICS, aber auch die G20 und die „G2“ (Zöllicks Definition von USA+China), die die Aufteilung der Welt untern den alten und neuen global players nicht nur der Konkurrenz überlassen sondern auch bis zu einem gewissen Grad regeln sollen. Die Mehrheit jener Länder, die nicht zu diesen Blöcken gehören, unterscheiden sich durch ihr Selbstverständnis ihres wirtschaftlichen und/oder politischen Interessengefüges stark voneinander und es fehlt ihnen an jeglicher Organisationsform, sodass sie nur behelfsmäßig entlang traditioneller Kriterien in schwache Geber und schwache Entwicklungsländer eingeteilt werden können. Meist segeln diese beiden Gruppen in den IFIs noch mit Unbehagen im Fahrwasser der anderen, doch sie sind zunehmend unzuverlässige Partner. Das wirkliche Governance-Problem liegt nicht in der überkommenen vermeintlichen Dominanz der alten Geberländer, sondern in der Dominanz der G20 in einer Runde von 188 (wobei noch nicht einmal alle G20-Mitglieder zu den global players zählen, z.B. Argentinien) und in ihrem Aushebeln eines ursprünglich weitgehend funktionierenden Governance-Systems durch die globale Macht einiger weniger Länder.

Längst ist nicht mehr die internationale Solidarität mit den armen Ländern der Grund für die Mitgliedschaft bei internationalen Entwicklungsorganisationen, sondern die Ausdehnung von Macht und Einfluss im multilateralen System insgesamt. Länder wie China und Indien haben wiederholt erklärt, dass eine Annäherung ihre Anteile in den konzessionellen Fonds an ihre notional burden shares nicht zur Diskussion stünde, solange die Mehrheit bzw. Kontrolle in den IFIs bei entwickelten Ländern liege.

Es geht auch nicht um die Durchsetzung eines anderen Entwicklungsparadigmas, das „westliche“ Entwicklungsmodell ist weitgehend universell und kennt höchstens leicht unterschiedliche Variationen desselben Themas. Was oft als „westliches Modell“ bezeichnet wird, weist sich heute vorwiegend durch Zusätze im politischen und ökologischen Bereich aus, die die Entwicklungsländer ablehnen. Der Westen hält demokratische und Menschenrechtsansprüche aufrecht, um politische und militärische Interventionen zu rechtfertigen, und, heute politisch wichtiger, die Verknüpfung mit dem Klimawandel stärkt die Position des Westens in der Klimafinanzierung und im Kampf um die Verteilung ihrer Kosten. In den SDGs und den post-2015 Zielen sollte diese Verbindung endgültig festgeschrieben werden, und die Auseinandersetzung tobt genau in diesem thematischen Bereich.

Aber die unangefochtene Basis des ökonomischen Modells der multilateralen Entwicklungsinstitutionen bleiben exportorientiertes Wachstum und Globalisierung. Die heute verfolgte strukturelle Reformpolitik unterscheidet sich im Kern nur marginal von der Strukturanpassung des Washington Consensus ( – aufgelockert durch conditional cash transfer Programme – ), und wird von „den Entwicklungsländern“ weitestgehend mitgetragen. Auch wenn die großen MICs selbst keineswegs Liberalisierung in allen Bereichen betreiben, befürworten sie im Entwicklungsmodell der IFIs die liberale Schule, weil sie selbst im internationalen Maßstab die Gewinner von Handelsliberalisierung, freiem Kapitalverkehr etc. der anderen sind. Die ökonomischen Interessen der kleinen und armen Länder spielen keine Rolle mehr und werden durch den Machtkampf der neuen gegen die alten global players noch weiter in den Hintergrund gedrängt.

Aus diesen Gründen ist es alles andere als selbstverständlich, dass die Ansprüche der schnell wachsenden MICs nach höheren Anteilen und besserer Repräsentation in den IFIs gerechtfertigt seien. Ich kann mich weder für die Fortsetzung der Dominanz der USA, UK, Frankreichs, Deutschlands, Japans mit der kräftigen Unterstützung Australiens und Kanadas (die EU nenne ich nicht, denn sie tritt nicht einheitlich auf) erwärmen, noch für die Auffettung der Anteile der BRICS plus Türkei, Korea etc. Zugegebenermaßen macht beim IWF die angewandte Art der Quotenregelung Sinn, und daher sind dort die Optionen über diese beiden Varianten hinaus beschränkt bis nicht existent, aber bei den Entwicklungsbanken und ihren Fonds sind andere Lösungen möglich und sollten aktiv angestrebt werden. Als Grundlage sollte eine andere shareholding-Formel dienen, die nicht nur von den Elementen GDP und Wachstumsraten maßgeblich bestimmt wird, sondern auch von Parametern wie Entwicklungsausgaben, Entwicklungserfolg und Bekämpfung der Korruption. Nicht nur globale wirtschaftliche und politische Macht sollte die Kräfteverhältnisse in den IFIs vorwiegend festlegen, sondern auch ihre nachweisbaren Leistungen im Sinne von Entwicklung (implizierend, dass sich die neuen Geber einem allgemein anerkannten System der Feststellung der Entwicklungsleistungen anschließen bzw. ein solches gemeinsam erarbeitet wird). Idealerweise würden die Erfüllung der post-2015 Entwicklungs- und Umweltziele als wichtiger Maßstab miteinbezogen. Diese hoffentlich irgendwann von allen anerkannten Ziele würden eine völlig andere Bedeutung und Aufwertung erfahren, wenn sie auch zu Konsequenzen führen würden (und nicht eine nette aber eigentlich bedeutungslose Sache blieben, wie die alten MDGs).

Auch kleine Länder könnten dann ihre Positionen verbessern, zusätzlich sollte kleinen und armen Entwicklungsländern durch ein hohes Niveau an Basisstimmen entgegengekommen werden.

Vollkommen unrealistisch? Die alten Hegemonialmächte müssen das Zepter ohnehin in absehbarer Zeit abgeben, warum sollten sie nicht dafür zu gewinnen sein, die Macht in den IFIs anders zu verteilen, als sie ihren wichtigsten globalen Konkurrenten zuzuschieben? Das größte Hindernis besteht darin, dass die IFIs, insbesondere die Weltbank, im Rahmen der G20 als Tauschobjekte für politischen Kuhhandel missbraucht werden, wie zu sehen bei der WB-Voice Reform von 2010, und ja, dieses Hindernis wird schwer zu überwinden sein.

BRICS Bank und andere

Die Gründungen neuer Entwicklungsbanken und bankähnlicher Fonds sind vielmehr eine logische Konsequenz der heutigen Situation in den Kapitalmärkten und in den IFIs und nicht ausschließlich eine Folge der Governance-Probleme in den IFIs.

Das Paradoxon, dass das global extrem hohe Liquiditätsniveau nur wenig für Investitionen in Infrastruktur genutzt werden kann, stärkt die Rolle der IFIs, besonders in Krisenzeiten. Es ist nicht nur die Sicherheit gepoolter Bonität, die den IFIs den Zugang zu den Kapitalmärkten sichert, sondern auch ihre Projektentwicklungskapazität. Gut geplante Projekte lassen eine bessere Risikoeinschätzung zu und ziehen privates Kapital und Souvereign Wealth Funds an – und helfen damit die Finanzierungslücken schließen.

IFIs stellen also eine wichtige zusätzliche Finanzierungsquelle dar. Eine Situation wie vor 2008, als IFIs wegen der überbordenden privaten Kapitalflüsse manchen überflüssig erschienen (damals schon ein Trugschluss, weil man die Verteilung dieser Finanzflüsse nicht in Betracht zog) wird höchstwahrscheinlich auf längere Sicht nicht wiederkehren. Seit der globalen Finanzkrise tobt sogar ein Kampf der Klientenländer um die Aufteilung der zur Verfügung stehenden Mittel. Die großen traditionellen Geberländer verhindern/erschweren nicht nur wegen der unsicheren Zukunft ihrer institutionellen Dominanz und nicht nur infolge ihrer eigenen nationalistischen Trends die für die stärkere Nutzung der Kapitalmärkte notwendigen Kapitalerhöhungen in den IFIs. Der wesentliche Grund ist, dass der politische Nutzen für sie ausgereizt ist, mehr Kapital würde für sie in diesem Sinn nur mehr abnehmende Erträge abwerfen.

Für die Entwicklungsländer liegt heute die Priorität eindeutig auf Infrastrukturfinanzierung. Natürlich ist auch jede andere langfristige Finanzierung willkommen, die das Gesamtschuldenmanagement erleichtert und in Krisenzeiten die staatliche Liquidität verbessert, aber diese kann auch mit Infrastruktur kombiniert werden. Insbesondere im Verständnis der großen MICs ist jede andere Zweckwidmung der Kredite ineffizient. Mit zunehmender sozialer und Umwelt/Klimakonditionalität nimmt auch für die großen MICs der Grenznutzen der IFIs ab.

Daher gründen die schnell wachsenden MICs neue IFIs, eine nur allzu logische Konsequenz. Diese werden keine Sozial- und Umwelt/Klimastandards einführen. Die Banco del Sur blieb im Versuch stecken, nunmehr scheint es mit der BRICS-Bank und der AIIB (Asian Infrastructure Investment Bank), dem ASEAN Infrastructure Fund und ev. dem African Infrastructure Fund aufgrund der gemachten Erfahrungen und mit guten Konzepten zu klappen.

Die Finanzierungslücke ist riesig, selbst wenn man sich nicht auf China bezieht. Nehmen wir die ASEAN-Staaten: Nur 10 km Straßen und 0,25 km Eisenbahngeleise pro 1.000 Personen (OECD-Durchschnitt: 200km/5km), Investitionsbedarf ca. US$ 60 Mrd. p.a., private Investitionen in Infrastruktur derzeit 25 Mrd. p.a., was mit den auf asiatischen Vorkrisen-Trends beruhenden Schätzungen des Potenzial des Privatsektors von 40% übereinstimmt. Also bleiben ca. US$35 Mrd. p.a. zur Finanzierung durch den öffentlichen Sektor (zum Vergleich: die Asian Development Bank/AsDB hat derzeit nur eine Finanzierungskapazität von derzeit US$10 Mrd. für ganz Asien). Nicht, dass die Liquidität nicht vorhanden wäre, ASEAN weist im Durchschnitt einen satten Surplus an Ersparnissen auf, aber der Großteil davon ist mit geringem Ertrag in den USA und Europa in Staatsanleihen veranlagt. Also braucht es Instrumente, um diese Liquidität anzuziehen, wobei reine Kapitalmarktinstrumente nicht genug sind, denn die Situation ist auch durch den akuten Mangel an bankfähigen Projekten gekennzeichnet. Der Erfolg der neuen IFIs wird zu einem guten Teil davon abhängen, ob sie ausreichende Expertise und Kapazitäten haben und in der Lage sein werden, in angemessener Zeit eine signifikante Projektpipeline aufzubauen.

Die absorptive Kapazität ist in Asien hoch. Sogar in den Klientenländern des AsDF (Asian Development Fund) gibt es beträchtlichen Spielraum, wenn man von akuten FCAS (Fragile and Conflict Affected States) absieht: Adjustiert man die Kennzahl optimaler Returns der externen Entwicklungsfinanzierung mit dem CCPR (composite country performance rating) und setzt sie mit dem Quotienten von ODA und GDP eines Landes in Beziehung, signalisiert ein resultierender Quotient >1 abnehmende Erträge der Entwicklungsfinanzierung und ein Quotient <1 weist auf freie Entwicklungskapazitäten hin. Der Großteil der AfDF-Länder liegt beträchtlich unter 1.

Die Gründung neuer IFIs macht derzeit offensichtlich Sinn.

New Donors    

Die Mittelflüsse der neuen Geber sind hochgradig intransparent und kaum kategorisierbar. Wir wissen nicht, zu welchen Bedingungen Finanzierungen bereitgestellt werden, der kleinste Teil ist ungefähr mit ODA zu vergleichen, der große Rest liegt irgendwo zwischen OOF, kommerziellem Kredit und DFI. Gegenforderungen in Sachleistungen erschweren es dem Beobachter, sich ein Bild zu machen. Die Konditionalität kennen wir daher nicht, es gab aber Fälle politischer Konditionalität, die z.B. die abrupte Einstellung aller Zahlungen der VR China im Falle der diplomatischen Anerkennung Taiwans nach sich zog.

Gewiss, die Geberlandschaft wird neu gezeichnet und die Art der „Hilfe“ ändert sich vielleicht fundamental. Aber eilige Schlüsse aus diesen Entwicklungen zu ziehen, ohne dass man sie im entferntesten absehen kann, und den neuen Gebern (= den großen MICs) z.B. dafür höhere Anteile an den IFIs zuzumessen, halte ich für unangebracht und dienen für manche nur dazu, billig politisches Kapital zu gewinnen (aber nicht billig für die Empfängerländer).

Ich würde es für richtig halten, den neuen Gebern offen zu begegnen und gemeinsam mit ihnen und den Empfängerländern ein neues System der Entwicklungsfinanzierung zu konzipieren. Dies könnte schon mit der Reform der ODA-Statistik beginnen, aber es bedürfte größerer Schritte und der Bemühung, Süd-Süd-Kooperation systematisch zu erfassen. Bislang setzen sich in der ODA-Reform die bilateralen Geber-Traditionalisten durch und bringen es gerade einmal zu einer Veränderung von Grant-Elementen zu Grant-Äquivalenten, woran weder die neuen Geber noch die Empfängerländer Interesse aufbringen.

Weder den alten noch den neuen global players steht wohl derzeit der Sinn nach einem klaren, rules-based und umfassenden System zum Wohle der armen Länder und Menschen (sondern nach globaler Macht, siehe oben).

Ich sehe allerdings Hoffnung in der Dynamik um die post-2015 Agenda. Am Ende kann, wenn es gut geht, das Global Public Good ‚Entwicklung‘ stehen. In den jeweils sehr gemischten Komitees und Kommissionen, die bisher die Vorarbeit geleistet haben, wurden inhaltlich bemerkenswerte Ergebnisse erreicht. Die IFIs werden die Chance haben, sich an neuen Zielkatalogen zu orientieren, sich entsprechend zu organisieren und die Governance-Struktur entsprechend anzupassen.

[1] See. e.g. among many others the IMF and World-Bank-critical NGO “Bretton Woods Project” and its various analyses, in, which ask – among other things – for much better representation in IFI of developing and emerging countries.

[2] This, of course, is not true oft he poorest countries and of „fragile“ countries (both very poor and middle-income) who continue to be in need of special assistance.

[3] Emerging countries account for more than 20% of global GDP, but command only 11% of voting shares in IMF, while the G-7 countries hold 41% of the votes with 49% of global GDP.

[4] A number of so-called „vertical funds“, each dealing only with a specific health issue or environmental purpose, have recently sprung up with more up-to-date governance structures and more flexibility in dealing with clients.

[5] For a good discussion about new donors and changes in IFI and other institutions, see Johannes Linn, „The Evolving Role of Multilateral and Subregional Development Banks“, World Politics Review, August 2014,

[6] For a detailed analysis, see Stephany Griffith-Jones, „A BRICS Development Bank: A Dream Coming True?”, UNCTAD Discussion Paper, No. 215, March 2014,

[7] Bhattacharya A., Romani M. (2013). Meeting the infrastructure challenge; the case for a new development bank.

[8] It may be ironic that both the Bank’s capital needs and the CRA currency pool are both expressed in U.S. Dollar terms, in spite of the fact that part of the aim, especially of CRA is to break the dependence of emerging and developing countries on the value of the U.S. Dollar (see e.g. the fluctuations occurring after the first mentioning of “tapering” by the Fed in 2014).

[9] For a critical assessment, positive for the development part, critical of the swap arrangement, see e.g. Barry Eichengreen „Do Brics Need their Own Develpment Bank?“, Project Syndicate, August 2014.

[10] Daniel D. Bradlow, “The Reform of the Governance of the IFIs. A Critical Assessment”, World Bank Legal Review: International Financial Institutions and Global Legal Governance, Vol. 3, Cisse, Bradlow, Kingsbury, eds., World Bank, 2011 comes to a curious assessment of IFI governance issues (pp.57 f.): “However, the international community, in light of the problems in Europe, the uncertain state of the global economy, and the ongoing shifts in global power, seems to have exhausted its interest in reforming IFI governance.” (my emphasis, K.B.). I would argue that this lack of interest is restricted to the industrial countries, not to the large “rest” membership of the IFI.

[11] For more accountability and transparency in IMF and World Bank see See, for example, IMF, FactSheet Transparency at the IMF (Mar. 24, 2011), available at <;; World Bank Policy on Access to Information (Jul. 1, 2010), available at < WDSContentServer/WDSP/IB/2010/06/03/000112742_20100603084843/Rendered/PDF/ 548730Access0I1y0Statement01Final1.pdf>.

[12] The World Bank has increased the number of its board members by one African Chair (held by South Africa) and increased the voting share of emerging and developing countries by 4.7 pp to 47.8% of the total vote

[13] IMF and World Bank were created at the Bretton Woods Conference in 1944

[14] See Griffith-Jones, op. cit., pp. 1 ff. and 15-17 for a positive assessment


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One response to “New Challenges for International Financial Institutions

  1. Siehe zB auch die Diskussion “A Chinese Rival to the World Bank” in der New York Tmes

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