Eine europäische Wachstumsstrategie zur Steigerung der Lebensqualität


(am 20.3.2015 als Policy Brief der Österreichischen Gesellschaft für Europapolitik leicht verändert veröffentlicht unter www.oegfe.at/policybriefs)

Abstract

The EU (and the whole world) require/s a new medium-term strategy which combine the three pillars of the quality of life, economic growth, social inclusion and environmental care jointly and equally. The present dominant paradigm gives economic growth priority over the other pillars, thus leading to the present sorry state of the global situation. To pursue such a strategy, synergies, but also conflicts between the pillars need to be identified, recognized and dealt-with head-on. This is novel, since existing EU strategies place many targets next to each other, without dealing with interactions.

To maintain and increase the quality of life must become the main objective of EU policy making: this includes elements of all three pillars, instead of “just” attempting to increase economic growth. Given the present long-running depression in the EU, it is first necessary to overcome this depression, but doing that the basis must be laid at the same time to promote socio-ecological transition. A new strategy needs to give priority to the “common good”. This might in some instances be at the expense of individual pursuit of well-being, but the pressing problems are collective, thus requiring some individual sacrifices, in order to pursue sustainability of the economic, environmental and social realms.

A socio-ecological investment strategy is necessary, as well as a comprehensive tax reform promoting growth, social inclusion and preventing environmental degradation, a concomitant R/D policy and a revamping of the regulatory and institutional system of the EU. The latter includes a radical restructuring of the EU budget framework, in order to pursue socio-ecological transition. The establishment of a “green” infrastructure base is absolutely key. All European institutions, the Parliament, the Commission and the Council must cooperate on such a strategy, the member states need to be involved, and a special role needs to be accorded to European Civil Society, in order to make transition accepted.

Bisherige Mittelfriststrategien der EU

Um die Jahrtausendwende entwickelte die Europäische Union die sogenannte „Lissabon Strategie“[1], die die EU bis 2010 zur stärksten und dynamischsten Weltregion machen sollte. Nicht zuletzt die 2008-9 einsetzende Finanz- und Wirtschaftskrise machte diese Strategie eher zu einem peinlichen internationalen Lacherfolg.

Als Lektion daraus wurde die „Europe 2020“ Strategie[2] entwickelt, die wiederum Europa „smart, sustainable and inclusive“ machen sollte. Die im Vorjahr veröffentlichte Mid-Term Evaluation dieser Strategie zeigte wiederum in vielen Bereichen gravierende Zielverfehlungen auf[3]. Dennoch war und ist der Ansatz dieser Europe 2020 Strategie ein Fortschritt, da er sowohl ökonomische (Arbeitsmarkt), soziale (Armutsbekämpfung) und Umweltziele (Klimawandel), sowie eine hohe F/E-Quote und Ausbildungsziele anstrebt. Die konzeptuell größte Schwäche dieser Strategie ist, daß sie ihre Ziele nebeneinander stellt, ohne deren Querverbindungen, Synergien, aber auch Konflikte anzusprechen, so als ob das in der EU herrschende Mehrheitsverständnis von Wirtschaftspolitik nicht massive soziale Probleme, aber vor allem Umweltprobleme mit sich gebracht hätte, und die Steigerung der F/E-Quote nicht Ausgaben aus anderen Bereichen abziehen würde.

Sowohl die Lissabon-, als auch die 2020 Strategie der EU waren auf mittelfristige Ziele gerichtet. Dies ist nicht ganz selbstverständlich, wenn man bedenkt, wie sehr der Fokus der in der EU eingebürgerten Bewertung des Wirtschaftsgeschehens auf kurzfristige Entwicklungen gerichtet ist. Jegliche Wachstumsstrategie braucht aber einen mittel- bis langfristigen Horizont, der über konjunkturelle Anpassungen und Interventionen hinausgeht, um glaubwürdig zu sein und die notwendigen Instrumente erfolgreich einsetzen zu können.

Was ist das Ziel der Wirtschaftspolitik

Es gibt seit einigen Jahren in der EU, aber auch anderswo, eine ernsthafte Diskussion darüber, ob die üblichen Maße des Wirtschaftserfolges, das Wachstum des Bruttoinlandsprodukts, das Beschäftigungsmaß, die Inflationsrate, der Außenwirtschaftssaldo wirklich geeignet sind, die Entwicklung des Wohlbefindens der Menschen abzubilden[4]. Diese Diskussion ist unter „Beyond GDP“ bekannt geworden und widmet sich der Frage, worauf letztlich menschliche Wohlfahrt beruht, und inwieweit materielle Maße wie das Nationalprodukte (GDP), welche von Politik und Forschung als Fortschrittsmaß verwendet werden, dazu in der Lage sind. In der öffentlichen Diskussion ist etwa die Tatsache, daß Autounfälle (durch Krankenhausaufenthalte und Autoreparaturen) das GDP erhöhen, aber nicht die Wohlfahrt, bekannt geworden. Andere Beispiele sind die Tatsache, daß etwa Staus am Weg zur Arbeit das BIP erhöhen, aber nicht zur Zufriedenheit der Betroffenenbeitragen, oder daß Umweltverzehr, der durch Wirtschaftswachstum passiert, nicht in diese GDP-Rechnung eingeht. Die bekannt gewordene Alterung der Gesellschaften in Europa macht ebenso BIP-Maßstäbe sinnlos, wenn sie nicht pro-Kopf gerechnet werden.

Es ist hier nicht der Platz, den Nachweis zu führen, warum die Wirtschaftsleistung mit Wohlbefinden gleichgesetzt wird, warum trotz Wachstums der Weltwirtschaft die Ungleichheit massiv zunimmt und damit der Zusammenhalt der Gesellschaften gefährdet wird, warum trotz massivster wissenschaftlicher Beweise über drohende Umweltentwicklungen (Klimawandel, Wassermangel, Artensterben) weiterhin die Subventionen für fossile Energieträger jene für erneuerbare übersteigen, warum psychische und körperliche Krankheiten zunehmen, warum nach vielen Befragungen viele Menschen trotz Wirtschaftswachstums unglücklicher sind[5].

 

Strategien zur Steigerung der Wohlfahrt

Krisenbekämpfung, Vorrang des Gemeinwohls

Es gilt, eine Strategie zu entwerfen, welche die Lebenssituation der Europäerinnen verbessert und aus ökonomischen, sozialen und umweltrelevanten Teilaspekten besteht. Dies bedeutet zweierlei: ausgehend von der derzeitigen Situation muß zuallererst eine Krisenbewältigungsstrategie gefahren werden, die die schlimmsten Auswirkungen der Krise wirksam bekämpft, gleichzeitig aber Weichen für eine „bessere Zukunft“ stellt. Und zweitens muß vom Dogma der quasi unbeschränkten Wahlfreiheit des einzelnen, der seinen persönlichen Nutzen maximiert oder optimiert, abgegangen werden zugunsten einer gesellschaftlichen Perspektive. Grund dafür ist, daß das zunehmende Auseinanderklaffen der Einkommens- und Vermögensverteilung, die Stagnation der Einkommen der unteren und mittleren Einkommensschichten bei starker Zunahme jener der obersten Schichten den sozialen und gesellschaftlichen Zusammenhalt zu zerreißen drohen. Und weiters zeigen die Notwendigkeiten, die Verbrennung von fossilen Brennstoffen, bzw. den CO2-Ausstoß bis 2050 um ca. 90% (!!!) verringern zu müssen, um innerhalb des „tolerierbaren“ Temperaturanstiegs um 2 Grad bleiben zu können, sowie weitere Verschlechterungen der Umwelt etwa durch Überschwemmungen, Erdrutsche, Dürre, Lawinen, etc. den starken Druck auf, über persönliches Handeln hinaus auf breiter politischer und gesellschaftlicher Ebene Weichenstellungen vornehmen zu müssen. Das traditionelle ökonomische Paradigma des „homo oeconomicus“, die einsam ihren Nutzen maximiert und damit wie mit einer „unsichtbaren Hand“ zum gesamtgesellschaftlichen Optimum beiträgt, hat ausgedient – wie leider der Zustand unserer Wirtschaft und Gesellschaft zeigt.

Lektionen aus dem Versagen der Vergangenheit?

Es ist nicht verständlich, daß für die in der EU wirtschaftspolitisch Verantwortlichen das Versagen ihrer Krisenbekämpfungspolitik nicht zu einem Umdenken ihrer Politik geführt hat. 6 Jahre nach Ausbruch der Krise hat die Eurozone noch immer nicht die Wirtschaftsleistung von 2007 erreicht, ist die Arbeitslosigkeit stark gestiegen, nimmt die Verarmung zu, ebenso wie die Verschuldung der Eurostaaten t (trotz Sparpaketen). Die Politik des Primats der Budgetkonsolidierung plus „Strukturänderungen“, sprich Liberalisierung des Arbeits- und Gütermarktes hat offensichtlich versagt. Das Zunehmen der Ungleichgewichte innerhalb der Eurozone, mit real effektiven Abwertungen von Deutschland, Österreich, Finnland und anderen und Aufwertungen von Griechenland, Zypern, Portugal, Spanien und Italien, sowie die deflationstreibende Geldpolitik der EZB (die erst jetzt, anfangs März 2015 expansiv wird) hat vor allem in den Krisenländern massive Verwerfungen hervorgerufen, sowie deren Schuldenlasten (relativ zum BIP) in teilweise (v.a. Griechenland) nie rückzahlbare Höhen schnellen lassen. Die Macroeconomic Imbalance Procedure der EU, deren Aufgabe es gewesen wäre, diese Ungleichgewichte auszubügeln, ist durch ihre asymmetrische Konstruktion (Leistungsbilanzüberschüssen dürfen deutlich höher sein als Defizite), sowie durch ihre zahnlose Nicht-Umsetzung als gescheitert zu betrachten. Innerhalb des Währungsverbundes können nur die Überschußländer die Inlandsnachfrage ausweiten und so den Defizitländern zu besseren Exportchancen verhelfen. Es müssen die Überschußländer deutlich über dem Zielwert der EZB von 2% liegende Inflationsraten in Gang setzen, um den Defizitländern interne Abwertungen zu ermöglichen und damit ihre preisliche Wettbewerbsfähigkeit zu steigern. All dies ist nicht geschehen, da die primäre Ausrichtung auf das Budgetkriterium zwar im größten Überschußland Deutschland leichte Budgetüberschüsse generiert, dieser fiskalische Spielraum jedoch nicht zur Ausweitung der Nachfrage genutzt wird, sondern eher wie die Trophäe einer erfolgreichen Wirtschaftspolitik vor sich hergetragen wird. Auch die Rolle des EU-Budgets als möglicher antizyklischer Konjunkturstabilisator bleibt äußerst unbefriedigend, sowohl was die Höhe des Budgets (unter 1% der Wirtschaftsleistung der EU) als auch seine Nicht-Funktion als „automatischer Stabilisator“ betrifft. Vorschläge für eine Erhöhung des EU-Budgets (etwa durch die abortierte Finanztransaktionssteuer), für die Einführung einer EU-weiten Arbeitslosenversicherung als Stabilisator, sowie für eine stärkere Umschichtung des EU-Budgets weg von Agrarausgaben und hin zu zukunftsorientierten Ausgaben wie FuE, Ausbildung, immaterielle Infrastruktur, verhallen ungehört. Das neu geschaffene Juncker-Investitionspaket, welches 315 Mrd Euro über mehrere Jahre flüssig machen soll, ist ein richtiger Mini-Schritt, allerdings zu klein um wirklich Impulse zu setzen. Nach ersten Informationen reichen die Länder allerdings überwiegend traditionelle Bauprojekte ein. Ein solches Paket sollte deutlich größer sein und wegweisende Impulse in Richtung einer sozialeren und grüneren Wirtschaft setzen. Damit könnten nicht nur quantitative Impulse, sondern auch qualitative Richtungsentscheidungen für die europäische Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt gegeben werden. Den privaten Unternehmen und Investoren würden damit wichtige mittelfristige Signale gegeben werden, daß sich Investieren in soziale und ökologische Maßnahmen wieder lohnt. Ein öffentlicher Investitionsschub im Ausmaß von etwa 1% der EU-, bzw. Eurozonen-Wirtschaftsleistung pro Jahr auf 2-3 Jahre könnte den sozial-ökologischen Umbau der europäischen Wirtschaft sichtbar und wirksam in Gang setzen und privaten Investoren stabilen Rahmen geben.

Der Europäische Wohlfahrtsstaat als Positivum

Für Europa geht es in den nächsten Jahrzehnten um die Stärkung des typisch europäischen Wohlfahrtsstaatsmodells, welches die Erzeugung und erfolgreiche weltweite Vermarktung hochqualitativer europäischer Dienstleistungen und Produkte ermöglicht. Exzellente Ausbildung, technologisch anspruchsvolle Produkte und Dienste, soziale Absicherung vor den existenziellen Risiken Krankheit, Arbeitslosigkeit, Armut und Alter, sozialer Zusammenhalt und gesunde Umwelt – das sind die Ingredienzien, welche die hohe Lebensqualität Europas ausmachen. Diese gilt es zu erhalten und auszubauen, wobei dies Elemente Wirtschaft – Soziales – Umwelt gemeinsam einschließt. Dies bedeutet auch, daß etwa stagnierendes materielles Einkommen durch besseren sozialen Zusammenhalt und/oder verbesserte Umwelt „aufgewogen“ werden kann. Innerhalb Europas sind die Einzelgewichte dieses „Lebensqualitäts-Mix“ unterschiedlich verteilt. In Gegenden mit hoher Umweltgefährdung etwa durch Wassermangel, Überflutungen, Erdrutsche, ist es Aufgabe zu allererst diese Umweltbedingungen zu verbessern, um Gutes Leben der dort Lebenden zu ermöglichen. Wo es keine Krankenversorgung gibt, muß dieses wichtige Element der Lebensqualität verbessert werden. Wo Armut herrscht, geht es primär um Einkommenssteigerung, usw.

Instrumente

Diese Verbesserung der Lebensqualität im Bündel, was die Forschung als „Beyond GDP“ bezeichnet, benötigt sowohl das Engagement aller Einzelpersonen und Unternehmen, jedoch ganz entscheidend die öffentliche Hand als Impulsgeber, als Financier, als Regelsetzer. Ohne Politik, die Steuern und Abgaben erhöht, die negative Effekte verhindert, die positive Effekte in Richtung Dynamik, Umwelt und soziale Sicherheit und Inklusion setzt, ist das Handeln der Einzelnen unzureichend und ineffektiv. Die notwendigen Verhaltensänderungen von Privathaushalten und Unternehmen benötigen Impulse „von oben“, um „von unten“ wirksam agieren zu können. Das vom Österreichischen Institut für Wirtschaftsforschung geleitete Projekt Welfare, Wealth and Work, zusammen mit hunderten Wissenschafterinnen aus 32 europäischen Forschungsinstituten[6] schlägt eine solche integrierte Gesamtstrategie in Richtung einer öko-sozialen Transition vor. Bei einer solchen Strategie müssen auch klar Konflikte, bzw. Tradeoffs zwischen einzelnen Zielbereichen angesprochen werden. Im bisherigen Paradigma etablierte Interessen werden sich gegen Änderungen des Paradigmas, welche ihre Interessen beeinflussen, wehren. Das Anerkennen solcher Interessenpositionen ist eine notwenige Voraussetzung, solche Konflikte pragmatisch zu lösen, etwa indem Verlierer kompensiert werden, aber auch, indem das gemeinsame Interesse an einer besseren Gesellschaft aktiviert wird und als „fair“ betrachtete Lösungen angestrebt werden, die für alle Beteiligten zumindest akzeptabel, wenn schon nicht präferiert sind.

Neben dem wichtigen Umdenken, was das Ziel einer gesamthaften Wirtschaftspolitik ist, nämlich die Erhaltung und Steigerung der Wohlfahrt der Menschen, ist zu allererst ein darauf ausgerichtetes Investitionsprogramm im Sinne des EFSI[7], jedoch mit deutlich größerem Volumen und mit deutlich stärkerer Ausrichtung auf soziale und ökologische Dienstleistungen zu konzipieren. Wie EFSI muß das aus öffentlicher Anstoßfinanzierung (bzw. Garantien) bestehen, die private Investitionen aktivieren und in die gewünschte Richtung lenken. Dazu muß auch der Anteil der öffentlichen Investitionen am europäischen BIP, der in den letzten 10 Jahren von 3% auf etwa 1 1-2% des BIP gesunken ist, wieder auf 3% erhöht werden.

In zweiter Linie sind die öffentlichen Ausgabenstrukturen in Hinblick auf ihre soziale, ökologische und wachstumsrelevante Wirksamkeit zu durchforsten. Dabei sind v.a. Subventionen mit sozial oder umweltschädlich negativen Auswirkungen zu streichen und –wo sinnvoll- durch solche mit positiven Auswirkungen zu ersetzen (zB Subventionen für fossile Brennstoffe durch solche für erneuerbare Energieträger (ohne Atomkraft). Steuersysteme müssen von der zu hohen Besteuerung der Arbeit entlastet werden und durch Steuern auf CO2, auf Finanztransaktionen, auf umweltschädliches Verhalten ersetzt werden, sowie insgesamt einer stärkeren Progression (vor allem bei hohen Einkommen und Vermögen) ersetzt werden. Die Steuerprivilegien für einzelne Einkommensgruppen, die Dysfunktionalität von internationalen Leistungs- und damit Steuerverschiebungen sind wirklich effektiv abzuschaffen. Die Steuersysteme insgesamt müssen so vereinfacht werden, daß eine Verbreiterung der Steuerbasis mit insgesamt niedrigeren Hebesätzen kombiniert wird. Dabei ist auch die Einbeziehung der Sozialversicherungsbeiträge in das allgemeine Steuersystem neuerlich zu überlegen.

Die Forschungsförderung in Europa muß den Vorsprung, den Europa in umweltfreundlicher, energieeffizienter und materialsparender Produktionsweise erreicht hat, stark weiter ausbauen, sowie klimaschonendes Handeln erleichtern. Technischer Fortschritt allein wird zwar weder die ökonomischen, noch sozialen und Umweltprobleme lösen, stellt aber dennoch einen sehr wichtigen Treiber einer solchen mittelfristigen Wachstumsstrategie dar.

Um eine solche Strategie, welche auf EU-Ebene vorgegeben, aber von den Mitgliedstaaten je nach deren Kontext ausgefüllt und umgesetzt wird, erfolgreich auf den Weg zu bringen, müssen auch die Governance-Strukturen und die Abstimmungserfordernisse auf EU und Euro-Ebene überdacht werden, ebenso wie die Zusammenarbeit zwischen Parlament, Rat und Kommission. Nur wenn alle an einem Strang ziehen (und nicht gegeneinander arbeiten), kann Europa seinen erreichten Wohlstand in Richtung wohl verstandener Wettbewerbsfähigkeit, sozialen Zusammenhalts und einer lebenswerten Umweltsituation erhalten und ausbauen. Die Zeit ist reif für solches Umdenken und Handeln.

Abstract

Die EU (und die Welt) braucht eine neue mittelfristige Wirtschaftsstrategie, welche die drei Säulen Wirtschaft (Einkommen), sozialer Zusammenhalt (Arbeitsmarkt, Wohlfahrt, Verteilung) und Umwelt gemeinsam zu verbessern trachtet. Im Gegensatz zu bestehenden EU-Strategien müssen nunmehr die Synergien, aber auch Konflikte zwischen diesen Zielen aktiv behandelt werden. Ziel ist nicht (nur) die Steigerung des Wirtschaftswachstums, sondern der europäischen Wohlfahrt – welche die anderen Ziele mit einschließt.

Eine sinnvolle Strategie muß jedoch zuerst aktiv die weiter schwelende Krise bekämpfen, dabei aber gleich die Weichen für eine öko-soziale Wende stellen. Der Vorrang des Gemeinwohls mag für den einzelnen Einschränkungen bedeuten, die jedoch zugunsten der Nachhaltigkeit der Umwelt-, Sozial- und Wirtschaftsziele notwendig sind.

Eine öko-sozial ausgerichtete Investitionspolitik, eine aktive Steuerreform, welche wirtschaftliche Dynamik, Arbeitsplätze und Umweltziele befördert, eine Umschichtung der öffentlichen Ausgaben und vor allem der Forschungsförderung in Richtung soziale und Umwelt-Dienstleistungen, die Bereitstellung einer „grünen“ Infrastruktur haben Vorrang. Aber auch im regulatorischen Bereich sind die Weichen für die Menschen, für die Umwelt zu stellen. Institutionell müssen EU-Kommission, Parlament und Rat gemeinsam in diese Richtung ziehen, die Länder als Umsetzer stark eingebunden, sowie die Zivilgesellschaft aktiviert werden.

[1]http://ec.europa.eu /Lissabon_Strategie/index

[2] http://ec.europa.eu/europe2020/index_en.htm

[3] siehe zB Karl Aiginger, The Europe 2020 strategy at midterm: Disappointing assessment calls for an urgent change driven by long run priorities, WWfE Policy Papers, Issue 17, Wien, October 2014

[4] Siehe zB den einflußreichen Bericht von Stiglitz, Sen, Fitoussi „Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress”, UN, New York, 2010

[5] siehe dazu etwa Wilkinson, Pickett, „The Spirit Level, Why Equality is Better for Everyone“, Penguin, London 2010, oder Skidelsky, Skidelsky „How Much is Enough?“ Other Press, New York, 2012.

[6] http://www.foreurope.eu/index.php?id=673

[7] The European Fund for Strategic Investments, der Juncker-Plan

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