Auf dem Weg zu einer Neugestaltung der Globalen Governance für Wirtschaft und Entwicklung?


(Referat beim 6. Globalisierungsforum der Donau-Universität Krems im Haus der EU am 25.11.2016)

Mit der Wahl Donald Trumps gehen 70 Jahre USA-geführter globaler Ordnung sichtbar zu Ende; Obamas und H. Clintons „Pivot to Asia“, der hätte seine Kulmination durch TPP (Transpacific Partnership), ein Handelsabkommen welches 800 Mio Menschen und 40% des Welt-BIPs betrifft (ohne China!) erfahren. Trump hat angekündigt, es am ersten Tag seines Amtsantritts zu stoppen. Das ähnlich konstruierte TTIP (mit der EU) erleidet ein ähnliches Schicksal (Ich selbst habe mich gegen TTIP, ebenso wie gegen CETA ausgesprochen, KB).

Im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit (EZA) zeichnet sich das Ende der „westlichen“ Dominanz schon länger ab. Die Doha-Handelsrunde, welche besonders die Anliegen der Entwicklungsländer (EL) berücksichtigen sollte, ist nach 15-jährigen Verhandlungen mit viermaliger Wiederaufnahme, gescheitert. Konkret ging die Auseinandersetzung um den Handel mit Agrarprodukten, welche weiterhin von den reichen Ländern (u.a. USA, EU, Schweiz, Japan) durch hohe Subventionen und Handelshemmnisse von Importen durch EL abgeschottet werden.

Ähnlich die Entwicklung bei den bislang wichtigsten Governance-Institutionen IMF und Weltbank (Bretton Woods-Institutionen). Die Dominanz der USA und Europas bei den Internationalen Finanzinstitutionen (IFI) steht zwar seit Jahren unter Diskussion, ist aber bisher von diesen standhaft verteidigt worden: aufstrebende und EL haben viel zu geringe Repräsentation und zu geringen Einfluss auf Richtung, Business Model und Ausgestaltung (China die zweit- oder drittgrößte Volkswirtschaft der Welt hat weniger als 4% der Stimmgewichte, die USA 17% und damit eine Sperrminorität); weiteres eklatantes Beispiel ist die überfallsartige Wiederwahl von Weltbankpräsident Kim (USA), trotz treuherziger Bekenntnisse nach seiner letzten, durchgeboxten Wahl gegen zwei deutlich besser qualifizierte Kandidaten aus Afrika und Lateinamerika, „nächstes Mal“ (also im kommenden Jahr, so lang hätte Kims Mandat noch gedauert) durch eine weltweite Ausschreibung den „bestgeeigneten Kandidaten“ zu suchen. Ähnlich Ch. Lagarde, die heuer im Feber wiedergewählt wurde. (Europa und die USA haben ein Non-Gentlemen Agreement, dass Europa jeweils den Managing Director des IMF stellt und die USA den Weltbankpräsidenten. Dies ist zwar nicht in den Statuten festgelegt, aber bisher reale Machtpolitik).

Konsequenz dieser Nichtbeachtung der Interessen der Schwellen- und Entwicklungsländer ist, dass diese sich ihre eigenen Institutionen schaffen, und dort ihre eigenen Regeln machen. So zB. haben die BRICS-Länder (Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika) ihre eigene Entwicklungsbank samt Mini-Währungsfonds 2014 gegründet. China hat seine eigene Asiatische Infrastruktur-Investitionsbank (AIIB) gegründet, mit der es sein ambitioniertes „Seidenstraßen-Projekt“ mit riesigen Summen finanziert. Es ködert immer mehr Länder, die sich auch sonst von den USA abwenden, zu einer pazifischen Freihandelszone (siehe das jüngste Treffen der Pazifikstaaten in Lima). Russland schafft seine eigene Integrationsinstitutionen (Eurasische Union mit KAZ, ARM, BEL, Kirgistan). Wir sehen daher eine Desintegration, eine Fragmentierung der Governance-Strukturen von Wirtschaft und EZA, die ein gemeinsam koordiniertes Vorgehen noch schwieriger macht als bisher. An dieser Fragmentierung haben jedoch die westlichen Länder durch sturen Machterhalt gehörig Anteil. Besser wäre gewesen, sie hätten die Interessen der EL früher als gleichberechtigt gesehen und eingebunden.

Vorschläge zu einer zeitgemäßen Governance-Struktur

Versuche (und Hoffnungen, auch von meiner Seite), die G-20 als neues Führungsgremium für die globale Wirtschaft und Entwicklung zu installieren (um die G-7 Dominanz zu durchbrechen und durch Hereinnahme von 13 Schwellenländern auszuweiten), sind weitgehend gescheitert: 2009 mit starker Dynamik gegründet, schleppen sie sich dahin, da sich in den jährlichen Gipfeln unter rotierendem Vorsitz (nach China heuer hat Deutschland nächstes Jahr den Vorsitz) zeigt, dass die Interessengegensätze zu groß sind. Aber vielleicht sieht Frau Merkel auch in ihrer ambitionierten G-20 Abenda für 2017 eine Wiedererstarkung des Führungsauftrags als Weiterführerin eines „liberalen und offenen Westens“ (??)

Der Zusammenbruch der Doha-Freihandelsrunde, deren Ziel es auch war, die besonderen Anliegen der EL zu berücksichtigen, zeigt, dass der Appetit auf gemeinsame Regeln, deren Nicht-Einhaltung auch sanktioniert werden kann (von wem?) derzeit global nicht vorhanden ist. Diese politische Fragmentierung spiegelt sich in der Governance der EZA-Institutionen: Geopolitische Interessen dominieren Entwicklungsinteressen (das ist nicht neu, geschieht aber derzeit unter neuen Voraussetzungen!)

Trotz dieser negativen Vorzeichen gibt es Lichtblicke: 2015 war für EZA und deren Governance ein wichtiges Jahr; in Addis Abeba wurde über neue Finanzierungsmodelle für EZA verhandelt: Es wurde eine viel stärkere Einbindung des Privatsektors beschlossen, neue Finanzierungsinstrumente gepusht, und es gab eine allgemeine Zustimmung, dass mehr Geld in EZA fließen muss. In New York wurden die Sustainable Development Goals (SDG) von allen 193 UNO-Ländern mit der Agenda 2030 angenommen. In 17 Zielen und 169 Unterzielen soll eine Fülle von Fortschritten erreicht werden. Die SDG gelten sowohl für EL als auch Industrieländer, und können daher als Globale Zielrichtung für Gesellschaft und Wirtschaft und Umwelt betrachtet werden. In einem langen Deliberationsprozess waren nicht nur die Länder und bestehenden Institutionen, sondern auch die Zivilgesellschaft eingebunden. (Am Rande: die Tatsache der 169 Unterziele (MDG hatten 12 Oberziele, jetzt 17) zeigt, dass letztlich alle Einzelinteressen berücksichtigt wurden, um ein Abkommen zustandezubringen). In Paris wurde das Klimaabkommen (COP21) von allen UNO-Mitgliedern unterzeichnet, und ist bereits im Oktober 2016 in Kraft getreten, in Marrakesch (COP22) wurde Anfang November ein Implementierungsplan vereinbart.

Das bedeutet: Zwar gibt es insgesamt viele Anzeichen für ein Ende der PAX Americana, die die letzten 70 Jahre seit Ende des 2. Welkrieges dominiert hat. Aber es ist zu früh, das Ende von globaler Zusammenarbeit auszurufen.

Allerdings: statt geordneter zentral organisierter globaler Zusammenarbeit mit zB einem gemeinsamen Steuerungsinstrument (Global Development Council), wodurch gemeinsam und geordnet Entwicklungsziele verfolgt werden können (Armutsbekämpfung, wirtschaftliche Entwicklung, Gesundheitsvorsorge, Ausbildung, soziale Absicherung, Umweltschonung), gibt es eine Vielzahl von wenig oder gar nicht koordinierten, von regionalen und interessenbestimmten Institutionen, die nur teilweise, wenn überhaupt, zusammenarbeiten. Inwieweit dies die Effektivität von EZA beeinträchtigt, hängt nicht nur von den Institutionen (und ihrem Mangel) ab, sondern auch davon, welche Konzepte und Ziele die einzelnen Institutionen und die sie tragenden Länder verfolgen. Und auch hier „verliert“ der Westen.

Bisheriges dominierendes Entwicklungskonzept war jenes der „Nachholenden Entwicklung“, nach welcher EL grosso modo dem Entwicklungsmuster der OECD-Länder folgen sollten: Aufbau des Privatsektors, Zurückdrängen des Staates, Attraktivität für Investitionen aus dem In- und Ausland („Wettbewerbsfähigkeit“), Öffnung der Märkte, Exportorientierung, freie Arbeitsmärkte etc. Dieser ökonomistische Ansatz („Washington Consensus“), der im Wirtschaftswachstum das Hauptkriterium für Entwicklung sieht, wurde zunehmend durch eine breitere Konzeption abgelöst, die in der Entwicklung der Human Development Indicators gipfelt. Amartya Sen’s Ansatz des „Capability Approach“, bei dem es primär um die Freiheit des einzelnen, ein „gutes Leben“ zu führen geht, wird zunehmend von EL selbst verfolgt. Die Verwerfungen, die das westliche neoklassische Modell, neben unbestreitbaren Erfolgen bei der Reduktion von Armut, hervorgerufen hat (Kinderarbeit, Zwangsarbeit, Ausbeutung, Umweltzerstörung, Aufgabe der Selbstversorgung zugunsten der Exportwirtschaft, Land Grabbing u.a. und nunmehr immer stärkere Migrationsströme verursacht), hat die Entwicklung stärker emanzipatorischer Konzepte v.a. in den EL bewirkt. „Der Westen“ beharrt jedoch weitgehend noch immer auf Einbindung in die Globalen Märkte als Haupttreiber von Entwicklung (siehe dazu Merkels und Junckers Bemerkungen zu CETA, TTP, TTIP, jüngste britische massive Dotierung des Privatsektorarms CDC der EZA ).

Modelle einer „eigenständigeren“ Entwicklung, bei der die Länder den je kontext- und regionalspezifisch passenden Weg gehen, sind also im Kommen: Hybridformen zwischen Staats- und Marktwirtschaft florieren, ein einheitlicher Entwicklungsansatz (so falsch der auch wäre) ist nicht in Sicht, obwohl die wichtigsten Entwicklungsbanken noch immer primär ein enges, ökonomistisches Konzept verfolgen, wenn auch gemildert durch ein neues Schlagwort: „inclusive growth“.

Was aber durch diese Fragmentierung weiterhin offen bleibt und damit auch die Nichtbeachtung durch bestehende Institutionen fortsetzt, ist die adäquate Versorgung der Bevölkerungen der EL mit Globalen Öffentlichen Gütern (Umwelt, Investitionen, Finanzströme, Kriminalität, Korruption, Seuchen, Steuerflucht, etc.). Diese Versorgung kann nur durch gemeinsame globale Institutionen gelöst werden, da der bisherige Ansatz der Entwicklungsinstitutionen, länderweise vorzugehen, die Externalitäten zwischen Ländern und die entstehenden Lücken ignorieren muss. Auch private Finanzierungen, die aus Renditeinteresse getätigt werden, führen zur Unterversorgung von EL mit Global Public Goods. Inwieweit die Entwicklungsbanken (Weltbank und Regionale) in der Lage sind, in ihrer derzeitigen Konstituierung dies zu gewährleisten, ist wiederum aufgrund des vorrangig länderspezifischen Ansatzes der IFI skeptisch zu beurteilen. Man bräuchte also jedenfalls länder- und themenübergreifende Strukturen, die vor allem Finanzierungs- und Implementierungsinstitutionen für GPG sind. Die bisherigen Zusagen bei den SDG, bei der Finanzierung und bei den Umweltgipfeln sehen am Papier schön aus, und sind auch große Erfolge für die internationale Zusammenarbeit, jedoch hängt der Erfolg weitestgehend von der Implementierung der Zusagen ab. Da die Nichteinhaltung nicht mit Sanktionen belegt ist, also auf freiwilliger Implementierung der Unterzeichnerländer beruht, darf deren Effektivität skeptisch beurteilt werden (besonders seit den Äußerungen des designierten US-Präsidenten).

Zusammenfassung

Die Welt ist multipolar geworden. Der lange Zeit dominierende Hegemon (USA) zieht sich offenbar zunehmend aus der Globalen Organisation und Verantwortung zurück. Aufgrund der Erfahrungen der letzten Jahrzehnte sind auch Schwellen- und Entwicklungsländer nicht länger bereit, sich von den industrialisierten Ländern bevormunden zu lassen, bzw. deren Entwicklungsmodell ohne Wenn und Aber zu verfolgen. Auch innerhalb dieser Ländergruppen machen sich unterschiedliche Interessen breit, die gemeinsames Handeln nicht fördern.

Daher ist die einzig realistische Variante einer künftigen Governance-Struktur der EZA in einer Vielzahl unterschiedlicher Netzwerke zu sehen, die unterschiedliche Ländergruppen und unterschiedliche thematische Präferenzen abdecken werden. Positiv gedacht, kann damit auch den historischen, entwicklungspolitischen und geografischen Unterschieden der einzelnen Länder Rechnung getragen werden. Derzeit sind jedoch Nicht-Regierungs-Institutionen, und noch weniger nicht organisierte betroffene Gruppen, kaum in diese Netzwerke eingebunden, was Entwicklungserfolge jedenfalls reduziert. Pessimistisch gedacht führt dies zu Parallel- und Gegenstrukturen mit unzähligen Akteuren mit unterschiedlichen Interessen, was die Legitimation von Entwicklungszusammenarbeit in den reichen Ländern jedenfalls schwächen wird. Ungelöst bleibt auch das Problem der ungenügenden Versorgung mit Globalen Öffentlichen Gütern, die einen institutionellen Rahmen für Finanzierung, Programmierung und vor allem Implementierung brauchen. Die Erfolge des Jahres 2015 (Financing, SDG, COP21) zeigen aber, dass es in wichtigen, wenn auch thematisch begrenzten Gebieten doch noch politischen Willen zur internationalen Zusammenarbeit gibt. Wie ernst es damit ist, werden die nächsten Jahre, bei denen es um die Implementierung dieser weitreichenden Abkommen geht, zeigen. Welche „Werte“ sich dabei durchsetzen, ist offen. Faktum ist jedenfalls, dass die fast uneingeschränkte Dominanz des Westens in der EZA- Governance einem Ende zugeht. Mit oder ohne Trump wird der Westen sich daran gewöhnen müssen, dass seine “Werte” nicht die einzigen sind.

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Filed under Global Governance, Socio-Economic Development

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