Entwicklungszusammenarbeit: Auf dem Weg zu einer neuen Governance-Architektur?


(wird in Kürze veröffentlicht)

Zusammenfassung

Die seit den 1980er Jahren zunehmende Globalisierung (grenzüberschreitender Handel, Investitionen, Migration, Aufbau von Wertschöpfungsketten) hat die Regelungsmacht der Nationalstaaten reduziert. Diese Regelungsmacht wurde nur teilweise auf globaler Ebene, vor allem durch die in den Jahren nach dem 2. Weltkrieg gegründeten so genannten „Bretton Woods“ Institutionen (Internationaler Währungsfonds, Weltbank, Welthandelsorganisation) wettgemacht. Der wirtschaftliche Aufschwung vieler großer und kleiner Länder führte jedoch nicht zu proportionalem Einfluss in diesen Organisationen, da dort die OECD-Staaten (vor allem die USA, die EU-Staaten und Japan) ihre übermächtigen Stimmgewichte verteidigten. Auch Versuche, die G-20 ab Ende der 1990er Jahre zu einer wirksamen Global Governance-Institution zu machen, scheiterten. Die Schwellenländer, vor allem die BRICS-Länder, gründeten daher ihre eigenen Institutionen. Damit wurde die Einheitlichkeit der wirtschaftspolitischen Governance weiter geschwächt und die Versorgung mit globalen öffentlichen Gütern, vor allem der armen und kleinen Länder, gefährdet. Dazu kommt seit der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008 ff. ein Legitimationsverlust des „westlichen“ Wirtschaftsmodells, welcher durch neuere nationalstaatliche und populistische Tendenzen zunehmend verstärkt wird. Derzeit sind – trotz der 2015 erfolgten globalen Abkommen zu den Nachhaltigkeits-Entwicklungszielen und zur Bekämpfung des Klimawandels – keine neuen Abkommen und kein Wille zur globalen Zusammenarbeit absehbar. Ob Kooperation auf subnationaler Ebene, z.B. durch Netzwerke von Städten und Regionen, dieses Vakuum füllen können, bleibt abzuwarten.

Wirtschaft – Entwicklung: Oder – Und?

Die Fragen der Sinnhaftigkeit von „Entwicklungshilfe“, bzw. „Entwicklungszusammenarbeit“ (EZA) wurden und werden intensiv diskutiert. Experten wie z.B. Dambisa Moyo argumentieren (Dead Aid, 2009) gegen solche Hilfeleistungen der reichen für arme Länder mit dem Argument, dass dadurch Abhängigkeiten geschaffen würden, wodurch die ärmeren Länder daran gehindert würden, ihren je eigenen Weg zu gehen und ihre eigenen Wirtschaften und Gesellschaften zu gestalten. Moyo, die auch bei Goldman Sachs gearbeitet hat, tritt für eigene Anstrengungen und Finanzmarktfinanzierungen ein. Viele andere Experten haben ähnlich argumentiert (z.B. Easterly 2006), doch werden weiterhin mehr als 143 Mrd $ pro Jahr an solchen Finanzierungen von reichen Ländern geleistet (OECD 2017). Einige reiche Länder, wie z.B. Großbritannien, haben ihre Finanzierungsleistungen vom allgemeinen Spardruck des öffentlichen Haushalts befreit, andere, vor allem die USA, planen, ihre Leistungen drastisch zurückzunehmen (OMB 2017).

Welche Art von EZA sinnvoll und vor allem wirksam ist, ist umstritten, je nach Interessenlage. Faktum ist, dass im letzten Jahrzehnt der Privatsektorentwicklung in Entwicklungsländern große Bedeutung beigemessen wird: alle Entwicklungsbanken haben ihre Privatsektor-Aktivitäten ausgebaut mit dem Argument, ohne einen florierenden Privatsektor sei „nachhaltige Entwicklung“ nicht möglich.

In Bezug auf Fragen der Global Governance stelle ich zur Diskussion, dass eine Trennung zwischen „Wirtschaft“ und „Entwicklung“ nicht sinnvoll ist. Global Governance bedeutet ja, dass sie sich über die gesamte Welt erstreckt und damit alle Volkswirtschaften der Welt umfasst. Sie muss daher im Idealfall so gestaltet sein, dass sie sehr unterschiedliche Entwicklungsstufen bedienen kann, und vor allem die Interaktionen und Verflochtenheiten der Wirtschaften zur Kenntnis nimmt. So argumentiert z.B. der Politikwissenschafter Ulrich Brand, dass die „imperiale Lebensweise“ der reichen Länder für die Unterentwicklung vieler Länder (durch deren Ausbeutung von Mensch und Natur) verantwortlich sei, und dass diese Lebensweise auch das größte Hindernis für eine solidarische globale Lebensweise sei (Brand und Wissen, 2017, 165 ff.). Gleichzeitig aber zeigt die Verabschiedung der „Sustainable Development Goals“ 2015 durch alle UNO-Mitglieder, dass hierbei ein gemeinsames Verständnis für die Verantwortung aller Länder für die Entwicklung und Nachhaltigkeit der Welt hergestellt wurde, da die vereinbarten Ziele für alle Länder der Welt gelten.

Die seit den 1980er Jahren einsetzende Welle der Globalisierung hat die Regelungskompetenz der Nationalstaaten massiv beschnitten. Gleichzeitig sind immer mehr Probleme manifest geworden, deren Lösung über nationalstaatliche Regelungskompetenz hinausgeht: Klimawandel, Verseuchung der Meere, Verlust von Artenvielfalt, grenzüberschreitender Drogenhandel, Seuchenausbreitung, Terrorismus, aber auch ökonomische Probleme wie Steuerflucht, Geldwäsche und einige andere benötigen weltweite oder zumindest regionale Lösungsansätze und damit auch Institutionen. Es zeigt sich jedoch, dass aufgrund vielfältiger Interessen und Einflüsse der Verlust der Regelungsmacht auf nationalstaatlicher Ebene nicht oder zumindest nicht ausreichend auf globaler Ebene wettgemacht wurde. Bei den oben angesprochenen Problemlösungen geht es vielfach um in der Ökonomie so genannte „Globale Öffentliche Güter“, die vorrangig auf globaler Ebene zu lösen wären (Kaul und Conceiao, 2006; Kaul, 2016). Das offenbare Problem dabei ist, dass die genannten Problembereiche weit über jene Bereiche hinausgehen, bei denen in den letzten Jahren globaler Wille zur Zusammenarbeit im Rahmen einer Global Governance sichtbar geworden ist. Positive Beispiele sind die von allen UNO-Mitgliedstaaten unterzeichneten „Sustainable Development Goals“ (2015), welche nicht nur Entwicklungsländer, sondern alle Länder der Welt im Rahmen der UN-Agenda 2030 zum Handeln auffordern, sowie die Klimaziele der Konferenz von Paris (2015), in welcher die Weltgemeinschaft sich zur Bekämpfung des Klimawandels verpflichtet hat. Dies gibt zu ein wenig Hoffnung auf die Rationalität der Welt“gemeinschaft“ Anlass, allerdings stehen die Umsetzungsschritte und -erfolge noch aus. Aber immerhin hat man sich bereitgefunden, in wichtigen globalen Problembereichen zumindest gemeinsame Ziele und Umsetzungspläne zu vereinbaren, auch wenn in jüngster Zeit (Mai 2017) Absetzbewegungen der USA aus diesen Abkommen sichtbar werden.

Auf der anderen Seite zeigt das Scheitern der letzten WTO-Verhandlungsrunde („Doha Round“) nach zehnjährigen Verhandlungen, dass es nicht (mehr) möglich ist, gemeinsame Handels- und Investitionsregeln festzulegen, dass die Interessen von Ländern unterschiedlicher Entwicklungsstufen so sehr divergieren, dass sie nicht vereinbar sind, bzw. dass der politische Wille zum Kompromiss nicht gegeben war. In der Zwischenzeit sind eine Vielzahl von regionalen Handelsabkommen geschlossen worden, die je eigene Regeln aufstellen – und damit zu einer weiteren Fragmentierung von Handelsaktivitäten führen. Nicht nur die Ankündigungen des neuen US-Präsidenten Trump, alle US-Handelsabkommen zu überprüfen, da er sie als schädlich für die US-Interessen ansieht, bedeuten ein Ende des Dogmas, dass Welthandel unabdingbar für weiteres Wirtschaftswachstum ist, sondern auch der nunmehr vereinbarte Austritt von Großbritannien aus der Europäischen Union zeigt, dass die bisher geltende Euphorie von den Vorteilen weiterer Integration zu Ende geht – und damit stärkerem Nationalismus oder Regionalismus, stärkerem Hegemonialismus starker Länder zum Durchbruch verholfen werden soll. Damit zeichnet sich ab, dass die Interessen kleiner und armer Länder stärker als bisher unter die Räder kommen könnten.

Die Periode der westlichen Dominanz

Die Katastrophe des 2. Weltkrieges mit seinen Dutzenden Millionen Toten (die Hälfte Zivilisten), der Zerstörung der materiellen Infrastruktur und gesellschaftlichen Basis in Europa und Asien, der vielfachen Vertreibung von Millionen hat die Alliierten unter Führung der Vereinigten Staaten und Großbritanniens dazu bewegt, die Neuordnung der globalen Wirtschaft auf eine geordnete Basis zu stellen. Ausgehend von der Diagnose, dass die Hegemonialkämpfe in der Zwischenkriegszeit den Krieg mitverursacht hätten, ging es primär darum, die Bedingungen für eine Ausweitung des Handels zwischen den Staaten zu verbessern. Dazu wurde auf der Konferenz von Bretton Woods 1944 der Internationale Währungsfonds geschaffen, der Wechselkursstabilität garantieren und Zahlungsbilanzungleichgewichte ausgleichen sollte, flankiert von der Weltbank (International Bank for Reconstruction and Development), deren Aufgabe es war, langfristige Investitionen in den Nachkriegsländern zu finanzieren, um deren wirtschaftliche Basis zu stärken. Eine Welthandelsorganisation namens GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) kam 1947 dazu, welche multilaterale Regeln für den Handel mit Gütern, später auch Dienstleistungen aufstellte. Später, nach abgeschlossener Wiederaufbauphase, wurde die Weltbank exklusiv in den Dienst der so genannten „Entwicklungsländer“ gestellt, mit dem Ziel, ihr Aufholen gegenüber den Industrieländern sicherzustellen. Diese Form der eindeutig westlich orientierten Governance der Weltwirtschaft „funktionierte“ einigermaßen bis 1971, als sich die USA von diesem System verabschiedeten und die Dollarbindung an den Goldpreis aufgaben: ihr Versuch, gleichzeitig den Vietnamkrieg zu finanzieren und ein heimisches Sozialsystem aufzubauen, war an Finanzierungsengpässe gestoßen.

Natürlich muss in diesem Zusammenhang auch erwähnt werden, dass der Kalte Krieg eine Spaltung der Welt, vor allem in Europa, zur Folge hatte, die ebenfalls einen Keil in den Versuch der Etablierung einer Weltwirtschaftsordnung trieb. 1946 kündigte die Sowjetunion an, nicht dem Bretton Woods System beizutreten (siehe z.B. Judt, 2007, 108). Aber auch nach 1971 blieben die Bretton Woods Institutionen, sowie die 1994 als Nachfolgeorganisation des GATT gegründete Welthandelsorganisation WTO, dem westlichen Entwicklungsmodell („Washington Consensus“) verbunden, welches auf Liberalisierung, Privatisierung, Haushaltsdisziplin und Flexibilisierung von Faktor-, Güter- und Dienstleistungsmärkten setzte (Katseli, 2008, 14 f.). Nach dem Ende der Kolonialisierung, also ab den 1960er Jahren, folgte die Gründung von regionalen Entwicklungsbanken für Afrika, Asien, Lateinamerika (und andere, kleinere, Regionen), deren Kriterien für Kreditvergaben sich im Wesentlichen an jenen der Weltbank orientierte.

Von Seiten der Entwicklungsländer, vor allem von den so genannten „Schwellenländern“ als jenen rasch wachsenden größeren Volkswirtschaften, aber auch von einer Vielzahl von Entwicklungsökonomen aus weniger entwickelten Ländern kam immer wieder Kritik an diesem „westlichen“ Entwicklungsmodell. Vielfach konzentrierte sich diese Kritik einerseits an den zu geringen Einflussmöglichkeiten (anhand der Stimmrechte, der Besetzung der Verwaltungsräte und der „Quoten“, welche die Mittelzuteilung im IMF regeln) von seiten der Politik, und an den sozialen Folgen dieser Politik für die Bevölkerungen durch die Ökonomen (z.B. Sen 1989; Easterly, 2006; Wade 2013; Huber, 2017, 6ff.). Durch die unzweifelhaften Erfolge Chinas bei der Armutsbekämpfung und seinem kometenhaften Aufstieg als nunmehr (2017) drittgrößte Volkswirtschaft der Welt (nach den USA und der Europäischen Union), den wirtschaftlichen Erfolgen von Indien, Brasilien, Indonesien und anderen wurde der Druck der Schwellen- und Entwicklungsländer auf ihren „gerechten“ Anteil an den globalen Institutionen der Weltwirtschaft immer stärker.

Gleichzeitig erschütterte die Große Rezession seit dem Zusammenbruch der Bank Lehman Brothers 2007, die primär von den die Governance Institutionen dominierenden Industrieländern ausgelöst wurde und diese betraf, auch die vermeintliche Legitimität des „westlichen“ liberalen Entwicklungsmodells als allgemein zu folgender Blaupause. Auch die politische Fragmentierung, die Schwächung der UNO, ein zunehmender Nationalismus in vielen Ländern der Welt, neu aufkeimende kriegerische Auseinandersetzungen und Hegemoniebestrebungen (Jugoslawien, Naher Osten, Südost-Asien, Afrika) dazu, dass das Vertrauen in Institutionen der Globalen Governance zunehmend verloren ging. Zwar wurde einigen Schwellenländern im IMF nach langem Kampf eine „Quotenerhöhung“ (von wenigen Prozentpunkten) zugestanden, sowie ein zusätzlicher Sitz im Verwaltungsrat von IMF und Weltbank, doch blieb dies für diese Länder unbefriedigend.

Daher gründeten 2014 die BRICS-Länder (Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika) eine eigene Entwicklungsbank (New Development Bank), sowie den Kern eines eigenen Währungsfonds (Contingent Reserve Arrangement), der durch Währungsswaps Zahlungsbilanzausgleich ermöglichen sollte (Bayer, 2017, 51). Ebenfalls 2015 gründete China die AIIB (Asian Infrastructure Investment Bank), der nunmehr etwa 60 Länder als Mitglieder beigetreten sind, und welche primär, aber nicht ausschließlich, der Finanzierung des riesigen Projekts einer „Neuen Seidenstraße“ (One Belt, One Road) dienen soll. Deren Kapitalisierung übersteigt bereits jene der Weltbank. Die bestehenden Banken (Weltbank, Asiatische Entwicklungsbank) sahen diese Bank zuerst als Konkurrent, haben sich aber beeilt, Kooperationsabkommen mit ihr zu schließen, mit dem Ziel, die riesigen Investitionsnotwendigkeiten in Asien (und Europa) gemeinsam zu erfüllen. Ein wichtiger Diskussionspunkt von Anfang an war die Frage, inwieweit diese neuen Banken auch im Sozial- und Umweltbereich die Standards der bestehenden Banken, die Anliegen der bestehenden Banken sind, übernehmen werden, oder ob sie ohne diese „Safeguards“ primär wirtschaftliche Interessen nachgeben werden. Derzeit steht eine seriöse Bewertung noch aus.

Rettungsversuche der Großen

In der UNO, deren Wirtschaftsagenden sich weitgehend analysierend und beschreibend auf die regionalen Economic Commissions beschränken, hat sich UNCTAD, die UN Commission on Tariffs and Trade, zunehmend kritisch mit Welthandelsaktivitäten aber auch Entwicklungsaktivitäten befasst. Allerdings wurde deren Mandat eingeschränkt, da sie sich offenbar zu sehr für die Interessen der weniger entwickelten Länder einsetzte (Wade 2013). Lange Zeit war die Formation der G-7 (USA, Kanada, Japan, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien) die Führungsinstitution politischer und ökonomischer Governance. Als deren Führungsrolle (zum Teil auch mit Einbeziehung Russlands) unter verstärkte Kritik der Schwellenländer geriet, wurde 1999 die Formation der G-20 (zusätzlich zu den obigen Brasilien, Argentinien, Australien, Indien, Indonesien, Korea, Mexiko, Saudi-Arabien, Russland, Südafrika, Türkei, EU-Präsidentschaft) geschaffen, um vor allem den Schwellenländern ihrer wirtschaftlichen Bedeutung entsprechend Mitsprache in der globalen Governance zu geben. Auch wenn deren Repräsentativität höher als jene der G-7 Länder ist, fehlen noch immer kleine und wenig entwickelte Länder, deren Interessen dadurch nicht wahrgenommen werden.

Einige Autoren, darunter der Schreiber dieser Zeilen (Bayer 2008, 319), sahen am Beginn des Millenniums die G-20 als möglichen Kern einer Führungsinstitution der globalen ökonomischen Governance, wenn auch vergrößert um Vertreter kleiner und armer Entwicklungsländer. Um diese Führungsinstitution (Global Economic Policy Council) sollten sich „Thematische Netzwerke“ für Makrostabilität, Umwelt, Gesundheit und Ressourcen, Arbeit-Soziales-Migration, Handel-Direktinvestitionen-Wettbewerb, Armutsbekämpfung, illegale Aktivitäten gruppieren, welche in diesen jeweiligen Bereichen Lösungsvorschläge durch Experten, Zivilgesellschaft und öffentlich Bedienstete erarbeiten sollten, deren Umsetzung durch den Council vorangetrieben wird (Bayer 2008, 319 f.). Die Hoffnung auf die Effektivität einer solchen (idealtypischen) Struktur hat sich seither verflüchtigt, da die Treffen der G-20 in den letzten Jahren nur mehr routinemäßige Treffen veranstalten, die zwar wichtige Themen betreffen, aber keine wie immer gearteten Fortschritte in der Umsetzung gemacht haben.

In den letzten Jahren hat sich auch die politische Situation in der Welt insofern verändert, als politischer Wille zu gemeinsamem Handeln und zu Integration weitgehend nationalistischen Strömungen gewichen ist. Naheliegendste Beispiele sind die Entscheidung der Briten für den Austritt aus der Europäischen Union („Brexit“), die Äußerungen und protektionistischen Handlungen des neuen US-Präsidenten (Aufkündigung des pazifischen Handelsabkommens, Neuverhandlung von NAFTA), aber auch die gegen die neuen Handels- und Investitionsabkommen gerichteten Bewegungen in Europa (CETA, TTIP), die stärker hegemonialen Bestrebungen Russlands, sowie Chinas Aktivitäten im südchinesischen Meer. All dies deutet darauf hin, dass auf der einen Seite die Dominanz des US-geführten „westlichen“ Führungsanspruchs für die globale Wirtschaft stagniert oder zu Ende geht, andererseits aber kein gemeinsamer Wille der Staatengemeinschaft sichtbar ist, die globalen Herausforderungen gemeinsam zu lösen. Zwar werden immer wieder die erfolgreichen Abschlüsse der Agenda 2030 in New York, des Financing for Development Abkommen in Addis Abeba, sowie der Klimakonferenz in Paris im Jahr 2015 als Gegenargument angeführt, doch bleiben diese wichtigen Ausprägungen einer Global Governance Stückwerk – und stehen in ihrer Umsetzung erst am Anfang. Anfangs Juni 2017 hat US-Präsident Trump bekanntgegeben, dass die USA aus dem Pariser Abkommen austreten werden. Dies stellt – über die realen Effekte hinaus – ebenso eine massive symbolische Schwächung dieses Abkommens dar, wie dies der Brexit für die EU tut.

Über diese Abkommen hinausgehende Vereinbarungen auf globaler Ebene stehen im Frühjahr 2017 jedenfalls in den Sternen. Die Chancen dafür sind äußerst gering. Der wirtschaftliche Aufstieg der Schwellenländer (wenn auch in den letzten Jahren verhaltener) hat jedenfalls die frühere Hegemonie des Westens herausgefordert: dessen Unwillen, bzw. Unfähigkeit, in den bestehenden (Bretton Woods-) Institutionen entsprechenden Platz für diese Länder zu machen und ihnen mehr Einfluss zuzugestehen, hat wie oben ausgeführt, zur Gründung eigener Institutionen dieser Länder geführt – und die bestehenden Institutionen geschwächt. Eklatantestes Beispiel ist die kürzliche Wiederwahl von Präsident Kim (USA) in der Weltbank und von Managing Director Lagarde im IMF (Frankreich) – womit die oftmals geforderte und vielfach versprochene weltweite Ausschreibung und Rekrutierung in diesen globalen Institutionen wieder einmal voll konterkariert wurde (Wade 2013 spricht dies noch vor diesen letzten Bestellungen im Jahr 2016 an).

Nicht zuletzt zeigt der Rückzug der USA aus der Führungsrolle bei der Global Governance, erstmals für alle sichtbar gemacht bei den Auftritten des U.S.-Präsidenten beim NATO-Gipfel in Brüssel, beim G-7 Gipfel in Taormina Ende Mai 2017 und Bei Davos 2018, dass die Nachkriegs“ordnung“ unter Führung der USA zu Ende gegangen ist. Zwar gibt es Versuche der asiatischen Pazifikländer, unter Führung Japans (und Neuseelands) das Transpazifische Partnerschafts-Abkommen (TPP), aus dem sich die USA zurückgezogen haben, auch ohne diese zu ratifizieren – doch ist damit der Anspruch der vorigen USA-Regierungen, mithilfe dieser Abkommen auch weltweit die Handels- und Investitionsregeln zu bestimmen, obsolet geworden. Dasselbe trifft auch TTIP, das Abkommen der USA mit der EU – wenn auch aus anderen Gründen – zu.

Neuere Entwicklung: Fragmentierung

Global Governance im 21. Jahrhundert hängt von geopolitischen und ökonomischen Entwicklungen ab. Die Qualität der Global Governance kann immer nur vor dem Hintergrund der durch sie zu lösenden globalen Probleme bewertet werden. Derzeit wird die Geopolitik überwiegend so gesehen, dass sich die Welt von einer stärker unipolaren Führungsmacht (USA) hin zu einem multipolaren System entwickelt, in welchem aufstrebende Länder wie China, Indien und Brasilien, vielleicht auch Indonesien, Russland, die EU und die USA wichtige regionale und globale Rollen spielen. Die Aufzählung dieser Länder ist eher beispielhaft als erschöpfend zu sehen. Inwieweit diese Länder(blöcke) miteinander konkurrieren oder kooperieren, inwieweit sie Länder in ihrem regionalen Umfeld mitvertreten, ist derzeit (noch) nicht klar. Klar hingegen ist, dass die 70-jährige Dominanz des wirtschaftlichen und politischen Weltgeschehens durch die USA und ihre Verbündeten zu Ende geht. Damit gerät auch die inhaltliche Dominanz einer sich als liberal und offen verstehenden westlichen Weltordnung als der Standard für die Weltgemeinschaft ins Wanken. Durch den Aufstieg Chinas ist das langjährig vertretene Dogma, dass Marktwirtschaft und Demokratie Hand in Hand gingen, glaubwürdig erschüttert worden (siehe z.B. Bayer 2010). Die Diskussionen der Schwellen- und Entwicklungsländer über die Finanzierung von den Klimawandel bekämpfenden Maßnahmen zeigen, dass einzelne globale Ziele zwar allgemein anerkannt werden, die Bereitschaft, deren „Legacy“-Bürden zu finanzieren jedoch nicht von allen akzeptiert ist. Die Diskussionen über soziale und Umwelt-Safeguards bei der Projektauswahl der China-geführten Asiatischen Infrastruktur-Investitionsbank (AIIB) geben zumindest Hinweise darauf, dass auch im Rahmen der UNO bisher weitgehend allgemein akzeptierte Ziele mit der geringer werdenden Macht des Westens zunehmend in Zweifel gezogen werden. Es ist derzeit (Mitte 2017) daher unklar, welche Zielsetzungen und welche institutionelle Ausprägungen die internationale „Gemeinschaft“ in Zukunft verfolgen wird. Die laufende Diskussion über mehr Einfluss der Schwellenländer zeigt jedoch auch, dass in dieser sehr stark von ökonomischen Kriterien beeinflussten Diskussion, die Interessen der kleinen, armen Entwicklungsländer weitgehend unbeachtet bleiben. Gerade aus der Sicht der Entwicklungspolitik ist dies unverzeihbar, da eben dort die aus Zunahme der Armut, schwacher Ökonomie und starker Betroffenheit durch Klimawandel stammenden Probleme der Zukunft besonders gravierend sein werden.

Neben der Geopolitik verändert sich auch die Einschätzung des wirtschaftlichen Weges, den sowohl reiche wie ärmere Länder gehen sollen: eklatantestes Beispiel ist die Einschätzung der Globalisierung, spätestens seit den 1980er Jahren weitgehend anerkannter Treiber des Welthandels, der globalen Wirtschaftsentwicklung, und auch Knackpunkt für die Entwicklungschancen ärmerer Länder. Lange Zeit galt als Dogma der Entwicklungspolitik, dass Entwicklungschancen nur in der möglichst kompletten Eingliederung jedes Landes in die globale Wirtschaft lägen (Huber 2017). Damit wurden die Anziehung ausländischer Direktinvestitionen (weniger wünschenswert ausländischer Finanzströme), Steigerung der Exporte in möglichst anspruchsvolle Märkte zu weitgehend anerkannten und von den Entwicklungsinstitutionen geförderten und finanzierten Instrumenten einer Entwicklungspolitik. Importsubstitution galt als verpönt, Exporte und die Einbindung in internationale Wertschöpfungsketten waren die Hauptstoßrichtungen, denen sich andere Ziele, vor allem soziale und Umweltziele, unterordnen mussten. Dass diese Hauptstoßrichtung der internationalen Wirtschafts- und Entwicklungspolitik nicht von allen mitgetragen wurde, dass aber anderen Entwicklungswegen von den bestehenden internationalen Institutionen wenig Platz eingeräumt wurde, ja solche Wege etwa vom Internationalen Währungsfonds und der Weltbank aktiv bekämpft und sanktioniert wurden, spielte so lange keine Rolle, als die westlichen Länder die globalen Governance-Institutionen (IMF, Weltbank, OECD, teilweise UNO) dominierten.

Im zweiten Dezennium des Millenniums jedoch traten zunehmend Widerstände gegen weitere Globalisierung auf, sowohl in den Industrieländern als auch den weniger entwickelten Ländern. Verstärkt wurde diese Dynamik durch die Finanz- und Wirtschaftskrise seit 2008, durch die immer manifester werdende Information über ungleiche Einkommens- und Vermögensverteilungen (Piketty 2014), sowie durch Technikentwicklungen, welche vor allem in den Industrieländern zu massiven Verwerfungen, bzw. Ängsten davor, auf den Arbeitsmärkten führten. Der Rückzug der USA aus ihrer Führungsrolle bei globalen Institutionen mit dem Slogan „Amerika zuerst“, der Austritt Großbritanniens aus der EU, das Erstarken einer nationalistisch und sich autark gebenden politischen Bewegung in Europa, diverse separatistische Bestrebungen, der wirksame Slogan der auf Autarkie hinwirkenden „Energy Security“ – all diese Signale stärken nationalistische und isolationistische Kräfte, welche nationalstaatliche „Souveränität“ propagieren und eigene Interessen vor regionale oder gar globale stellen.

Die Welt ist also „gleichgewichtiger“ geworden, besser „multipolar“. Denn die Idee von einem Gleichgewicht birgt immer die Hoffnung auf Stabilität in sich, oder zumindest, wie im marktwirtschaftlichen neoklassischen Ökonomiemodell, eine selbstregulierende Tendenz, zu diesem „Gleichgewicht“ zurückzukehren, wenn dieses vorher durch „Schocks“ gestört wurde. Durch die neue Multipolarität ist auch das dominante „Wertesystem“ der Weltwirtschaft, das seit Ende des 2. Weltkrieges durch den „Westen“, geführt von den USA, der Welt mithilfe der globalen Governance Institutionen auferlegt wurde („Washington Consensus“), zumindest geschwächt worden. Es ist vorstellbar, dass etwa bis zur Irak-Invasion 2003 es möglich gewesen wäre, einen langsamen geordneten Übergang zu einem multipolaren Wertesystem auf globaler Ebene zu organisieren. Allerdings hätte dieser Übergang letztlich durch den „Westen“ organisiert werden müssen, hätte doch dieser (vor allem die USA und die europäischen Länder) in diesen Instituti-onen sowohl Stimmrechte, Sitze im Verwaltungsrat, das Monopol, eine/n der Ihren zum Präsidenten/Managing Director zu machen, aufgeben müssen, aber auch inhaltlich in IMF und Weltbank (und den regionalen Entwicklungsbanken) andere Entwicklungspfade als durch den Washington Consensus vorgegeben, zulassen, ja fördern müssen. Dies ist jedoch nicht geschehen, daher bestimmen nationali-stische, „my country first“-Bestrebungen, gekennzeichnet durch den Rückzug der USA aus den globalen Gremien, die neue Lage: ungeordnet, chaotisch, mit Unsicherheiten über künftige mögliche Kooperationen bezüglich der Weltwirtschaft behaftet.

Ob sich durch den nur zögerlich zugestandenen Aufstieg in diesen (und anderen, eigenen) Gremien durch die rasch wachsenden Schwellenländer etwas an der Verteidigung ihrer „imperialen Lebensweise“ (Brand, Wissen, 2017) zugunsten der Schwellen- und Entwicklungsländer ändern wird, steht in den Sternen. Zwar argumentieren etwa die chinesischen Behörden, dass sie in Chinas Entwicklungsländer-Aktivitäten diesen „auf Augenhöhe“, weil ohne koloniale Vergangenheit, und damit glaubwürdiger gegenübertreten würden, doch zeigen steigende Unzufriedenheiten mit chinesischen Praktiken etwa in Afrika, dass die Zielländer dieser Aktivitäten im Verhalten der Chinesen kaum einen Unterschied zu jenem ihrer vorherigen Kolonialherren sehen. Und tatsächlich zeigt auch China (immer nur als Beispiel genannt, welches auch für andere Länder gilt) „imperiales“ Verhalten, welches sich weltweit Natur und Arbeitskraft zunutze macht, und dabei die anfallenden ökologischen, teilweise auch sozialen Kosten externalisiert, in Gestalt von Zerstörungen des Ökosystems und der Umwelt, der Ausbeutung von mineralischen Rohstoffen für die eigene Produktion, in Gestalt von Landraub für die Ernährung der eigenen Bevölkerung und in Gestalt von ausbeuterischen Arbeitsverhältnissen in den Zielländern (Brand, Wissen 2017, 12).

Die derzeitige Lage bezüglich einer erneuerten, diese Gegebenheiten berücksichtigenden, Global Governance muss sich zwischen dem Wünschenswerten und dem Möglichen bewegen. Wünschenswert wäre aus Sicht des Autors ein globaler Bauchaufschwung, der geeignete globale Institutionen mit Inhalten füllt, welche einer nachhaltigen Entwicklung von Weltwirtschaft und damit der Weltgesellschaft dienlich sind. Dessen primäres Ziel müsste sein, das Wohlbefinden der Weltgesellschaft, und zwar aller ihrer Mitglieder, zu erhalten und steigern. Dabei müssten die Ziele Schaffung des sozialen Zusammenhalts, der ökologischen Nachhaltigkeit und der materiellen Sicherheit gemeinsam und gleichwertig verfolgt werden. Inhaltlich wäre damit noch immer die Organisation der Versorgung mit jenen globalen öffentlichen Gütern (Kaul 2016) anzustreben, die schon Zielsetzungen der oben angesprochenen „Thematischen Netzwerke“ waren: makroökonomische Stabilität; Armutsbekämpfung; Handel, Direktinvestitionen und Wettbewerb; Arbeitsplätze, Migration und Soziales; Umwelt und Gesundheit; sowie Illegale Aktivitäten (Bayer 2008, 319). Dazu wären Legitimität, Repräsentativität und weitestgehende Partizipation möglichst aller Bevölkerungsgruppen nötig, um Umsetzbarkeit und damit Effektivität herzustellen (Bayer, 2008, 308 f.). Sind diese drei Voraussetzungen nicht gegeben, werden jene, die die Ziele nicht unterstützen, diese ignorieren oder sabotieren.

Dass diese Prinzipien derzeit nicht auf zentralisierter Basis herstellbar sind, wurde oben ausgeführt. Wie Zizek überzeugend argumentiert (2017) ist eine solche Neue Weltordnung nicht länger als von Francis Fukuyama nach dem realen Ende der Sowjetunion propagiertes „Ende der Geschichte“ und damit einer liberalen offenen Weltordnung vorstellbar, sondern bestenfalls als „eine friedliche Koexistenz unterschiedlicher politisch-theologischer Lebensweisen“ (Zizek 2017, 36) im Rahmen des Kapitalismus. In einer solchen Koexistenz würden alle Lebensweisen gleichwertig behandelt, sei es Robert Mugabes „Zimbabwe zuerst“ oder Donald Trump‘s „America first“ oder Vladimir Putins Hegemoniebestrebungen, oder auch Angela Merkels „marktkonforme Demokratie“ (Merkel 2011). Es würde auch bedeuten, dass etwa lateinamerikanische Entwicklungspfade oder die unterschiedlichen Regime asiatischer Prägung legitimes Gehör auf Weltebene erlangen. Die jüngsten Äußerungen des chinesischen Präsidenten, die bisherigen Führungsrolle der USA übernehmen und sich an gemeinsam erarbeitete Regeln halten zu wollen (etwa beim vorjährigen Global Economic Forum in Davos (Xi Jinping 2017)) zeigen zumindest Machtstreben und den politischen Willen, endlich eine (anerkannte) Führungsrolle in der Globalen Governance spielen zu wollen. Bisherige Investitions-Aktivitäten Chinas in Afrika und Lateinamerika, die sich um die von globalen Institutionen vorgegebenen Regeln keineswegs kümmerten, lassen Zweifel an der Regeltreue entstehen. Das Angebot Chinas, gemeinsam mit der EU die Führungsrolle bei der Umsetzung des Paris Agreement zu übernehmen, ist dennoch als positives Zeichen zu werten. Die beim selben Treffen auftretenden Meinungsverschiedenheiten zwischen der EU und China zeigen aber auch deutlich, dass gemeinsame Führungsanstrengungen einzelner Akteure sich je nach Eigeninteressen und Materie auf unterschiedliche Koalitionen werden stützen müssen.

Die Fragmentierung der Machtstrukturen bei globalen Institutionen (und der verkündete Rückzug der USA als Regelsetzer und „Verantwortlicher für die Weltgemeinschaft“) bedeutet aber auch, dass gemeinsame Kampagnen (z.B. Bekämpfung des Klimawandels, Terrorismusbekämpfung, Kampf gegen Steuerflucht) nur insoweit möglich sind, als sie von allen Staaten und all ihren Bevölkerungsgruppen als im jeweils eigenen Interesse gelegen gesehen werden. Als im globalen Interesse gelegen dürfte nicht einmal mehr als nach außen argumentiertes Feigenblatt benutzt werden.

Wie etwa globale Regeln, die z.B. von China, Russland oder anderen BRICS-Staaten initiiert werden, aussehen könnten, steht in den Sternen. Gewiss scheint im Frühling 2018 nur, dass die alte Welt“ordnung“, die fälschlich so genannte „Pax Americana“ (Wikipedia 2017) zu Ende geht. Für viele Länder und Bevölkerungsgruppen außerhalb des „Westens“ dürfte dies eher positiv gesehen werden, anders als von den liberalen Eliten innerhalb der OECD-Länder. Sollte dies friedlich geschehen, würde damit eine viel breitere, viel fragmentiertere, viel diversere Governance-Struktur geschaffen, wobei sich Koalitionen der Willigen je nach Thema, je nach Interesse, je nach Sachlage jeweils neu bilden. Eine neue Unübersichtlichkeit der Global Economic Governance wäre das Resultat. Im schlimmsten Fall – und das könnte geschehen, wenn vitale Interessen einzelner Länder aneinander geraten – könnte diese Situation auch zu gewaltsamen Auseinandersetzungen führen, bzw. zu virtuellen Cyber-Auseinandersetzungen, bei denen die Großmächte ihre je eigenen Interessen gegen die anderen verteidigen. Chaos und großes Leid für die Bevölkerungen wäre die Folge. Verlierer einer solchen neuen chaotischen Struktur werden jedenfalls die ärmsten, schwächsten und kleinsten Entwicklungsländer sein, deren Interessen im Rahmen einer von globalen Strategieinteressen geprägten Kooperationsstruktur weitgehend unberücksichtigt bleiben werden. Die daraus resultierenden Migrationsströme in die reicheren und größeren Länder könnten den Beginn der Beachtung der Interessen auch dieser Länder bilden.

Kürzlich werden als Alternative zur auf nationalstaatlicher Ebene organisierter Global Governance vermehrt Netzwerke von Städten diskutiert (Acuto 2016, 1145f.), in denen bald 50% der Weltbevölkerung leben werden. Substaatliche Einheiten wie Städte sind näher bei den Bürgern und deren Problemen und haben auch eine Vielzahl von Lösungsmöglichkeiten bei der Versorgung mit öffentlichen Gütern. Bei einer Reihe von Problembereichen können solche Netzwerke (Acuto zählt bereits mehr als 200) über Staatsgrenzen hinaus eine wichtige Rolle spielen (z.B. im Umwelt- und Verkehrsbereich, im Gesundheitsbereich, aber auch anderen lokal sichtbar werdenden Problemen), doch bleiben damit die Probleme der nicht-städtischen Bevölkerungen unbeachtet und ungelöst. Derzeit haben auch Städte üblicherweise wenig eigene Finanzmittel, um in die Versorgung mit öffentlichen Gütern, über städtische Kommunalleistungen hinaus investieren zu können. Eine ähnliche Vernetzung von nicht-städtischen Regionen scheint – über Nachbarschaftsbeziehungen hinaus – derzeit kaum absehbar. Dennoch können in Zeiten stärkerer Fragmentierung und Verengung der Interessenlagen nationalstaatlicher Strukturen solche Vernetzungen einen wichtigen Teilaspekt einer neuen Globalen Governance-Struktur bilden.

Literatur

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Bayer, Kurt (2010): Does Market Economy Require Democracy? Kurt Bayer‘s Commentary, April 6, 2010, https://kurtbayer.wordpress.com/2010/04/06/does-market-economy-require-democracy/

Bayer, Kurt/Giner-Reichl, Irene (Hrsg.)(2017): Entwicklungspolitik 2030. Auf dem Weg zur Nachhaltigkeit (Manz, Wien)

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Brand, Ulrich, Wissen, Markus (2017): Imperiale Lebensweise. Ausbeutung von Mensch und Natur im Globalen Kapitalismus (Ökom, München).

Easterly, William (2006): The White Man‘s Burden. Why the West‘s Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good. (Penguin, New York).

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