Eine “Klima Bad Bank”


Fonds zur Abwicklung von Carbon-based Stranded Assets (CstrA)1

Kurt Bayer, Lili Hagen

1. Die Problemlage: Klimawandel-Risikoteilung zwischen Markt und Staat

Zielsetzung

Zur Erreichung von Carbon-Neutralität, bzw. der Pariser Klimaziele ist es auch notwendig, carbonintensive obsolete Anlagenteile möglichst rasch stillzulegen. Durch öffentliche Organisation und Förderung sollte es Unternehmen ermöglicht werden, karbonintensive Anlagenteile (CstrA) an einen öffentlichen Fonds zu übertragen, bwz. über längere Frist (als geplant) abzuschreiben, gekoppelt an die Auflage, das dadurch ersparte Geld in emissionsfreundliche oder -freie Aktivitäten zu investieren. Zudem sollen Maßnahmen zur Unterstützung der betroffenen Beschäftigten finanziert werden, die über das übliche arbeitsmarktpolitische Instrumentarium hinausgehen.

Definition und Gründe für CstrA

Die internationale Diskussion um Politikinstrumente für strengere Umweltziele dreht sich bisher primär um Subventionen für erwünschtes Verhalten und Investitionen, bzw. Ge- und Verbote. Aber erstzunehmende Klimapolitik kann auch bestehende Anlagen obsolet machen.

CStrA entstehen, wenn Markt- oder regulatorische Entwicklungen emissionsintensive Anlagen nicht mehr rentabel werden lassen, bzw. wenn der Zukunftswert von solchen Vermögenswerten fällt oder negativ wirdi. Es kann eine Vielzahl von Gründen dafür gebenii, z.B. komplette Produktionsausfälle durch die Klimaerwärmung; neue Technologien, die zu einer Veränderungen der Struktur der Ressourcen führen (z.B. Entwicklung von Shalegas) oder zu fallenden Kosten sauberer Energiequellen, die die Wettbewerbsfähigkeit bestehender fossiler Energieproduzenten beeinträchtigen; neue Regulierungen (Carbonpricing, oder Umweltregeln; Widerruf von Lizenzen); Änderungen in der Interpretation rechtlicher Normen (z.B. Disclosure Anforderungen; Treuhandverantwortung). Auch soziale Bewegungen (z.B. Disinvestment Kampagnen) und neue Konsummuster können zu Stranded Assets führeniii. Je strenger Länder den Pariser Klimazielen oder den entsprechenden EU-Zielen folgen und je enger der Zeithorizont, desto größer wird der Anteil von CStrA seiniv.

Grundsätzlich sind viele der genannten Risiken als Marktrisiken zu sehen, die von den Unternehmen, bzw. deren Eigentümern zu tragen sind. In vielen Fällen unterscheiden sich diese Entwicklungen nicht von anderen Veränderungen von Produktionspreisen, Nachfragestrukturen oder neuen Regulierungen. Die Effekte fallender Preise bei erneuerbaren Energien, die fossile Anlagen unkompetitiv werden lassen, sind primär von den betreffenden Unternehmen selbst zu tragen. Das während der Finanzkrise häufige Modell einer „Bad Bank“ wäre in Einzelfällan anwendbar, mit der Auflage, dass diese Vermögenswerten in den Büchern ihrer Eigentümer langfristig verbleiben und langfristig „abgearbeitet“ werden.

Bei einigen dieser genannten Risiken erscheint es aber sinnvoll, diese (zumindest teilweise) von der Allgemeinheit tragen zu lassen. Das könnte dann der Fall sein, wenn

  • die Unternehmen wenig Alternativen für eine Umstellung ihrer Produktion bzw. Produkte haben
  • ein möglicher Konkurs erhebliche Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft (z.B. auf Gläubiger und Lieferanten) und auf die Beschäftigung hat
  • ein Anreiz gegeben werden soll, dass eine Umstellung zu klimafreundlichen Technologien möglichst rasch erfolgt.

Beispiele sind etwa die deutsche Energiewende mit Stilllegungen von Nuklearanlagen; von Kohlekraftwerken und Kohleabbau; möglicher Stopp von Öl- und Gasexploration; strikte Emissionsvorgaben, die mit bestehenden Anlagen nicht erreicht werden können, aber auch Flächen-Stilllegungen in der Landwirtschaft, etc. Die OECD rechnet aber auch z.B. durch CO2-Abgaben verursachte Wettbewerbsnachteile carbonintensiver Unternehmen zu möglichen CStrAv. Ist technische Umrüstung der Anlagen möglich, kann diese durch Subventionen, Kredithilfe, Garantien (z.B. durch eine Grüne Investitionsbank (GIB)) gefördert werden.

Eine wesentliche Voraussetzung für Eingriffe der Politik sind akkordierte Kriterien für die Definition carbonintensiver CstrA, Kriterien für die Aufteilung der Kosten zwischen Privatinvestoren und Staat. Bisher liegen kaum Taxonomien vor, allerdings arbeitet eine ganze Reihe von Finanzregulatoren (z.B. EZB, Financial Stability Board) daran. Kriterien für die Beteiligung der öffentlichen Hände fehlen.

2. Fondslösung als Politikintervention bei Stranded Assets

Sinnvoll ist Politikintervention, wenn regulationsinduzierte Abschreibungen die Viability des betroffenen Unternehmens gefährden, und die Politik sichergestellt sehen will, dass diese Assets wirklich stillgelegt werden. Es geht um die finanzielle Bewältigung nicht umrüstbarer Anlagen(teile) mithilfe der öffentlichen Hand. Üblicherweise bilden Unternehmen Rücklagen für solche Abschreibungsfälle und verwerten oder schreiben die betreffenden Anlagen-(Teile) ab. „Verwertung“, d.h. Verkauf an andere Eigentümer u.a. in Ländern mit weniger strikten Auflagen, konterkariert den Klimazweck, da sie nur zu einer Verlagerung (emission leakage) der Anlage führen. Ist der Abschreibungsbedarf so groß, dass die Firma insolvent zu werden droht, entstehen daraus wirtschaftliche Folgekosten, die es abzufedern gilt. Zudem sollte ein Anreiz geschaffen werden, dass die Firma die Stilllegungen nicht umgeht.

Für diese Fälle wird ein „Carbon Stranded Asset Abwicklungs-Fonds“, evtl. als Teil einer Green Investment Bank, als Abwicklungs– und Förderinstrument vorgeschlagen.

Zielsetzung

  • Unternehmen mit hohen Emissionen sollen in die Lage versetzt werden, die Pariser Klimaziele zu erreichen, ohne den Fortbestand des Unternehmens zu gefährden (bzw. eine reguläre Liquidation vorzunehmen);
  • der „Verkauf“ der CStrA an den Fondsvi macht im Unternehmen Cash Flow frei, der in emissionsarme Neuanlagen (oder ganz andere Bereiche) investiert werden muss (Auflage). Blieben diese obsoleten Assets in der Unternehmensbilanz, fehlt dieser Cash Flow für Neuinvestitionen in grüne Technologien;
  • Zusätzlich sind von der Förderung Sozialpläne und Umschulungen für betroffene Arbeitnehmer (z.B. über Stiftungen) zu finanzieren. Die Unternehmen müssen dafür einen Plan mit den ArbeitnehmerInnenvertretern und dem AMS entwickeln;
  • Zur Vermeidung von „moral hazard“ soll die Förderung aus dem Fonds nicht den gesamten Abschreibungsbedarf umfassen (s.h. 2.2.); für den Förderbetrag müssen eine vollständige widmungsgemäße Verwendung für Neuinvestitionen und ein Sozialplan vereinbart werden;
  • eine weitere (sanftere) Möglichkeit statt Sofortverkauf an den Fonds besteht darin, dass der Fonds die Abschreibungsdauer für das Unternehmen durch Differenzzahlungen verlängert, und so die jährliche Belastung des Unternehmens verringert;
  • der CStrA Fonds unterscheidet sich von einer Bad Bank, deren übertragene Assets verwertet werden können. Beim CStrA ist die Verwertungsmöglichkeit der Anlage höchstens auf kleinere Teile beschränkt, die emissionsfrei sind, der Hauptteil der Anlage muss stillgelegt werden, damit der notwendige Emissionseffekt erzielt werden kann.

Im Gegensatz zu den deutschen Lösungen, die gesamte Sektoren betreffen (siehe Anhang), behandelt der vorgeschlagene Fonds vor allem Einzellösungen pro Unternehmen nach dem Antragsprinzip. Zusätzlich wäre aber auch eine Lösung für einen Gesamtsektor (z.B. Autozulieferindustrie, Stahlindustrie, Zementindustrie) vorstellbar: dafür müsste eine Expertengruppe mit Sozialpartnern eine Konversionskonzept erstellen, wie es etwa in Heinz Högelsberger und Danyal Maneka „Konversion der österreichischenAuto(zuliefer)industrie? Perspektiven für einen sozial-ökologischen Umbau“vii angedacht ist.

Finanzierung des Fonds

Folgende Optionen stehen zur Verfügung:

a) Grundausstattung durch öffentliche Hand und laufende Selbstfinanzierung

Zu Beginn benötigt der Fonds eine Anfangs-Grundausstattung (mehrere hundert Mill. €) um tätig werden zu können. Für den laufenden Betrieb sind folgende Quellen möglich:

– Gegenwert der nicht notwendigen Käufe von Emissionszertifikaten durch Unternehmen

– erübrigte „Strafzahlungen“ der Bundesregierung zur Überschreitung von Emissionszielenviii

– Dividenden aus Bundesanteilseigentum: ÖBAG-Unternehmen, Nationalbank, Bundesländer

– Verwertungserlöse der CstrA-Teile

Eine volle oder überwiegende Tragung der Kosten der Stilllegung von Vermögensteilen stellt ein hohes „moral hazard“ dar, nämlich dass Unternehmen sich ansonsten den durch Eigenfinanzierung getätigten Strukturwandel durch die öffentliche Hand finanzieren lassen. Daher soll keinesfalls der gesamte stillzulegende Vermögenswert entgolten werden. Das Unternehmen muss einen Selbstbehalt finanzieren.

b) Versicherungsoption

Sinnvoll dabei ist eine Versicherungspflicht, entweder für alle Unternehmen (analog dem Insolvenz-Entgelt Fonds) oder nur für Unternehmen emissionsstarker Branchen, wobei die Beiträge zum Fonds nicht an den Arbeitslosengeldbeiträgen der Unternehmer berechnet werden, sondern versicherungsmathematisch aus den Risiken der Klimapolitik. Ähnlich dem IEF (§ 14 AMPFG) soll der Bund zu dieser Pflichtversicherung Beiträge leisten (siehe oben Grundausstattung).

Die laufende Finanzierung wird auch durch die oben unter lit a) genannten Zuflüsse ergänzt.

Vorgangsweise/Implementierung

– Das Unternehmen tritt an den Fonds heran, und legt ein Konzept zur Carbon-Reduktion, bzw. einen Businessplan für künftige Aktivitäten vor, der die Stilllegung bestehender Anlagen enthält, sowie einen Vorschlag zur Absicherung oder Weiterbeschäftigung der betroffenen Beschäftigten (z.B. im Wege einer Arbeitsstiftung). Gleichzeitig legt es einen Plan für die klimagerechte Verwendung der geforderten Förderung vor.

– Der Fonds prüft gemeinsam mit Abwicklungsspezialisten und dem Unternehmen die Emissionsaktivitäten, bewertet die Stilllegungskosten und stellt Kapital für den Kauf der CStrA oder die Abschreibungsdifferenz zur Verfügung.

– Die technische Durchführung der Abwicklung der Assets obliegt dem Unternehmen, die finanzielle dem Fonds

– Der Kompensationsplan muss Auflagen zur umweltgerechten Entsorgung enthalten. Bei einer größeren Anzahl von CstrA-Fällen ist die (subventionierte) Gründung einer eigenen spezialisierten Stilllegungs-Institution in Betracht zu ziehen.

– Die Umsetzung einer möglichen Arbeitsstiftung erfolgt in Zusammenarbeit mit dem AMS.

– Als Teil der dem Unternehmen zu machenden Auflage gilt ein Commitment, die Fördersumme nicht für Dividenden, Aktienrückkäufe und Gehälter an die Geschäftsführung zu verwendenix.

3. Anhang: Beispiele

Energiewende Deutschland

Kohle

Beispiele für öffentliche (Mit-)Finanzierungen sind die Regulierungen in Deutschland zur Mit-Tragung der „ewigen“ Lasten des Kohlebergbaues durch die 2007 gegründete RAG-Stiftung, welche aus dem Verkauf von Aktien der Evonik Industry-AG, sowie anderen Vermögensteilen gespeist wird. Die Evonik ist eine Chemie-, Energie- und Grundstücksholding, die in die Stiftung aus dem Vermögen der Ruhrkohle AG transferiert wurdex. Für die soziale Absicherung der Kohlearbeiter werden zusätzliche Gelder von der Regierung in die betroffenen Regionen überwiesen.

Nuklearindustrie

Ähnlich der Vertrag der deutschen Bundesregierung mit den Nuklearstrombetreibern, wobei die Regierung einen „Fonds zur Finanzierung der kerntechnischen Entsorgung“ mit 24 Mrd € auf einmal (2017) dotiert. Die Unternehmen sind für die gesamte Stillegung etc. verantwortlich, der Bundesbeitrag kompensiert die Zwischen- und Endlagerungskosten; die Unternehmen haben Kosten von 45 Mrd € geschätzt, der Bundesbeitrag sollte auch sicherstellen, dass die Überlebensfähigkeit der Unternehmen durch den Beitrag sichergestellt istxi. (Der schwedische Betreiber Vattenfall hat allerdings gegen diesen Vertrag geklagt und vom Schiedsgericht recht bekommen. Insofern muss die Bundesregierung ihren Beitrag nachbessernxii).

Ein Vorteil der deutschen Vorgangsweise bei diesen Beispielen ist, dass ein einziger Fonds von den Unternehmen und der Regierung gemeinsam gespeist wird, daher die inhaltliche und finanzielle Abwicklung in einer Hand sind. Die Bundesregierung ist „nur“ Strukturierer der Aufgaben des Fonds und Teil-Financiers, die Verantwortung für die Umsetzung liegt bei den Unternehmen.

Das österreichische Kernkraftwerk Zwentendorfging nach einer Volksabstimmung 1978 nicht in Betrieb. Die verlorenen Kosten, sowie die laufenden Kosten der künftigen Aktivitäten (inklusive möglicher Verwertung) hatten die Eigentümer, die Gemeinschaftskernkraftwerk Tullnerfeld Ges.m.b.H. (GKT) zu tragen, die zu 50% der Verbundgesellschaft und zu 50% den Landes-Energiegesellschaften der Bundesländer (mit Ausnahme von Wien und Burgenland) gehören, also überwiegend in öffentlichem Eigentum steht.

1Diese Konzeptstudie ist in Verbindung zum Paper „Eine Grüne Investitionsbank (GIB) zur Finanzierung der Nachhaltigkeitswende“ derselben Autorinnen zu betrachten, welche demnächst in diesem Blog veröffentlicht wird.

iEin Großteil der internationalen Diskussion um CstrA dreht sich um im Boden bleibende fossile Energieressourcen, aber auch um andere Bergbauprodukte (siehe Helen Thomas „Miners‘ vows show need for climate „bad banks“, Financial Times, 9.6.2021)

iiSiehe zB „CStrAnded Assets. A Climate Risk Challenge. Inter-American Development Bank, Washington, D.C. 2016; file:///C:/Users/Kurt/AppData/Local/Temp/CStrAnded-Asses-A-Climate-Risk-Challenge-(Summary).pdf; oder Sini Matikainen. „What Are Stranded Assets“ Grantham Research Institute, London School of Economics and Political Science, 23.1.2018

iii Barton Richard, Fischer David „Divestment and Stranded Assets in the Low-Carbon Transition“, 32nd Round Table
on Sustainable Development, Oct 28, 2015, OECD, Paris

ivIADB, op.cit, S 2

vOECD p.3; die Gratiszuteilung von Emissionszertifikaten an besonders carbonintensive Industrien geht in dieselbe Richtung. Dies widerspricht jedoch dem durch den Emissionshandel intendierten Anreizsystem. Ebenso würde eine CO2-Steuer als Rechtfertigung von CstrA-Förderung deren Klima-Anreize widersprechen.

vi Der Preis könnte vom net asset value ausgehen (auf Basis eines abdiskontierten Cash flows). Gefördert werden

sollte aber nur ein Anteil dieser Summe (Selbstbehalt).

vii siehe auch Krenmayr N. et al. Industriepolitik zwischen ökologischer Modernieiserung und Transformation. Das
Beispiel der österreichischen Autoindustrie. Kurswechsel 4, 2020, S.61-74

viiiDer Rechnungshof rechnet anläßlich seiner Bewertung des Klimaplans mit möglichen Strafzahlungen von bis 9 Mrd €, wenn Österreich seine Ziele für 2030 nicht erreicht.

ix Es ist fraglich, ob ein solches Commitment rechtlich bindend gemacht werden kann; als zumindest „moralische“
Verpflichtung macht es jedoch Sinn, den Steuerzahlern zu vermitteln, dass diese Förderung nicht in den Taschen der
Firmeneigentümer und Manager verschwindet.

x https://www.rag-stiftung.de/stiftung

xi https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Artikel/Energie/kernenergie-stilllegung-rueckbau-kernkraftwerke.html

xii https://www.handelsblatt.com/unternehmen/energie/bundesverfassungsgericht-schwere-niederlage-fuer-den-bund-
vattenfall-hat-mit-atomklage-erfolg/26616676.html?ticket=ST-2333038-HN9L9YeZPFU7y472CGfd-ap1

Leave a comment

Filed under Crisis Response, Socio-Economic Development

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google photo

You are commenting using your Google account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s