Category Archives: Fiscal Policy

Wer schafft Werte, wer eignet sie sich an. (“Wertedebatte” einmal anders)

(leicht verändert in der Zeitschrift FALTER Nr 25/18 veröffentlicht)

Das ist das Thema von Mariana Mazzucatos neuem Buch „The Value of Everything. Making and Taking in the Global Economy“, Allen Lane, UK 2018. Mazzucato hat in ihrem 2013 erschienen Bestseller „The Entrepreneurial State“ empirisch anhand vieler Fallbeispiele aufgezeigt, dass Innovationen nicht das Werk von Einzelkämpfern sind, sondern zumeist auf staatlichen Vorleistungen oder sogar staatlichen Erfindungen beruhen. Damit will sie dem in der modernen Wirtschaftspolitik verpönten Staat zu seiner ihm nach ihrer Meinung zukommenden viel größeren Wertschätzung verhelfen. Sie wendet sich also zurecht gegen das dümmliche, aber weit verbreitete Dogma „Mehr Privat – weniger Staat“ (auch hierzulande bekannt).

In ihrem neuen Buch geht sie weiter und fordert nicht weniger als eine neue, grundlegende Diskussion über „Werte“ im Wirtschaftsleben, also was tatsächlich Werte für die Bevölkerungen schafft, im Gegensatz zu jenen Aktivitäten, die geschaffene Werte absaugen, sie sich aneignen, und sich in der Öffentlichkeit selbst als die wichtigsten Urheber von Werten ausgeben. Damit schaffen es US-amerikanische CEOs, heute das 350-fache des Einkommens ihrer Beschäftigten zu lukrieren, schaffen es auf öffentlichen Erfindungen aufbauende Unternehmer, Milliarden zu scheffeln, schaffen es riesige Finanzkonglomerate und ihre Managements, große Teile des von der arbeitenden Bevölkerung und tatsächlich investierenden Unternehmern geschaffenen Werte über monopolartige Renten an sich zu ziehen und absaugen.

Mazzucato macht eine leicht verständliche Tour d‘horizon über die Wirtschaftstheoriegeschichte, um aufzuzeigen, wie unter früheren Paradigmen die Grenzen zwischen produktivem (also wertschaffenden) und unproduktiven (also wertverbrauchenden) Sektoren gezogen wurden – und wie sich die Kriterien dazu verändert haben. Sie zeigt auf, dass bis zur Beginn des 20 Jahrhunderts dafür objektive Maßstäbe herangezogen wurden, und die Werttheorie das Kernstück der ökonomischen Wissenschaft bildete. Seither gelten subjektive Maßstäbe dafür, was Wert hat und was nicht, und Diskussionen über produktiv/wertschaffend und unproduktiv/wertabsaugend sind aus der ökonomischen Diskussion weitestgehend verschwunden.

Bei den Merkantilisten (17. Jahrhundert) bildet Gold allein die wichtigen Werte, dieses kann nur durch Handel, und zwar durch Exportüberschüsse (wenn ein Staat selbst keines hat) angehäuft werden. Daher sind Kaufleute, Bauern, Seeleute, Soldaten und Handwerker wertschaffend, Adelige, Kirchenpersonal, Beamte, Advokaten und Umherstreunende unproduktiv. Bei den Physiokraten (18.Jh.) kommt aller Wert vom Land, nur Bauern und Bergleute sind wertschaffend, alles andere (unbezahlte Haushaltsarbeit, Industrie, Dienstleistungen und Regierung) ist nicht produktiv. In der ökonomischen klassischen Theorie (Ende 18./19.Jh) kommt aller Wert von der Arbeitskraft. Adam Smith, David Ricardo und Karl Marx vertreten alle eine Arbeitswertlehre. Dabei werden Landwirtschaft, Bergbau, Bauwesen und Industrie und Handwerk als produktiv eingestuft, Dienstleistungen, Haushaltsproduktion und Regierung als unproduktiv. Man beachte, dass die Einstufung durch den „Adam und den Schmied“ der Ökonomie (Adam Smith) des Staatssektors als unproduktiv zweihundert Jahre später von den Regierungen Thatcher und Reagan (und anderen) als Argument für ihre Staatsablehnung zitiert wurde. Bei Marx kommt auch noch die Zirkulationssphäre in den produktiven Bereich. Ebenso wie Ricardo unterscheidet er zwischen Profit als legitimen Preis für Kapitaleinsatz und Risikotragung und Renten, die „unverdient“ sind, also wertvernichtend, bzw. wertabschöpfend sind.

Erst gegen Ende des 19. Jahrhunderts basieren die „Marginalisten“ (Marshall, Jevons, Menger, etc.) in der Neoklassik ihre Werttheorie auf subjektiven Einschätzungen durch Konsumenten: damit fällt die Unterscheidung zwischen produktiven und unproduktiven Sektoren weg. Alles was geschaffen wird, ist produktiv, sein Wert hängt von der (wechselnden) Einschätzung des Konsumenten ab. Da Ressourcen und Einkommen knapp sind, wägt der rationale Konsument ab: kostet das Ding mehr als es „mir wert“ ist, dann lasse ich es; kostet es weniger, dann kaufe ich es. Der Preis, durch Angebot und Nachfrage bestimmt, bestimmt letztlich den Wert – eine diametrale Umkehr „klassischen“ Denkens. Der Preis bestimmt auch, wieviel von einem Gut erzeugt wird. Wettbewerb (diese Theoretiker gehen von vollkommenem Wettbewerb aus) führt dazu, dass der Grenznutzen den Preis bestimmt und „den Markt“ perfekt reguliert.

Mazzucato bringt als Beispiele die neuerdings so skandalösen Preise für bestimmte Krebsbekämpfungsmittel oder Diabetes, bei denen – weit über die Produktionskosten hinausgehend – von Firmen Preise von 1 Mill $ für eine Jahreskur berechnet – und von den Krankenversicherungen bezahlt – werden. Argument: es seit berechtigt, den Preis für dieses Produkt so hinaufzusetzen, da dieser den „Wert für die Gesellschaft“ darstelle, also etwa geschätzt durch das Einkommen, das die Familie des Patienten verlieren würde, wenn er stirbt. Bei Medikamenten gegen ansteckende Krankheiten und Epidemien wirkt dieses Argument noch viel „einleuchtender“. Diese Preissetzung bestimmt dann den „Wert“ des Produkts, wobei der preissetzende Unternehmer offenbar sich selbst als Schiedsrichter für gesellschaftliche Wertschätzung sieht. Ähnlich wie hier haben kürzlich die CEOs der großen Internet-Plattformfirmen vor dem US-Kongreß argumentiert, als sie von den Abgeordneten über die Berechtigung ihrer exorbitanten Einkommen und Vermögen befragt wurden. Jede von uns kann dieses Experiment selbst anstellen, indem sie ihr bekannte oder unbekannte „Firmenkapitäne“ nach ihrem Einkommen und ihrer Berechtigung dafür befragt. Warum aber eine mehr als Hundertfache Vervielfachung der Relation CEO-Einkommen zu „normalen Angestellten“ innerhalb der letzten 30 Jahre geschehen ist, darf dann nicht erfragt werden.

Der langen Rede kurzer Sinn: Mazzucato meint, dass diese Vernachlässigung einer Diskussion, wer tatsächlich Werte schafft und wer nur von anderen geschaffene Werte sich selbst – in riesigem Ausmaß – aneignet, für unsere derzeitige Wirtschaftsmisere verantwortlich ist: sowohl die Umweltkrise, also auch die immer ungerechter werdende Einkommensverteilung gehen auf vollkommen falsche Wertzuordnungen zurück. Und letztlich habe dies auch dazu geführt, dass der Staatstätigkeit (auch in der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung) viel zu wenig „Wert“-Schätzung geschieht und der Staat wie selbstverständlich zwar als Erbauer der notwendigen Infrastruktur, als Bereitsteller ausgebildeter Arbeitskräfte, als Garant für Eigentumsrechte, etc. also als Voraussetzer und Ermöglicher privaten Gewinnes gesehen wird – sich aber sonst gefälligst aus der Wirtschaft heraushalten soll. Also im Ökonomen-Jargon: Ja für den Staat als Anbieter von Öffentlichen Gütern und allenfalls noch als Reparierer von durch den Privatsektor erzeugten negativen Externalitäten (etwa Umweltprobleme), aber nicht mehr. Und das ist Mazzucatos zweites Anliegen: die Anerkenntnis, dass jeder gesellschaftliche Wert nicht vom genialen Unternehmer und Erfinder allein, sondern von einem Kollektiv aus Arbeitskräften, Unternehmern, Ausbildnern und staatlichen Akteuren (alles „Stakeholder“) geschaffen wird, womit all diese ihren je „juste retour“, ihren gerechten Anteil, als Remuneration erhalten sollten. M. meint, dass eine grundlegende Diskussion darüber, was gesellschaftliche Werte darstellt, nötig sei als Voraussetzung, das Wirtschaftssystem auf „das größte Glück für die größte Bevölkerungszahl“ (Jeremy Bentham) auszurichten.

Vom Erkenntnisinteresse her ist Mazzucatos Argument überzeugend. Ihrem Buch fehlt jedoch ein polit- und machtökonomischer Strang. Warum hat sich die Marginalrevolution durchgesetzt, in wessen Interesse war sie? Sie zitiert zwar Karl Polanyi, der ua. Argumentiert hat, dass jeder „Markt“ von der öffentlichen Hand geschaffen und in diesem Kontext agiert, geht aber nicht auf die Interessen und Macht derer ein, die vom derzeitigen „System“ massiv profitieren – und es daher nicht so leicht aufgeben werden. Es ist richtig, auf die unterschiedlichen Paradigmen der letzten 400 Jahre hinzuweisen, warum aber das eine ein anderes ablöst, welche Hindernisse da zu überwinden sind, wie sich neue Paradigmen durchsetzen – dazu schweigt sie. Damit bleibt sie beim „Prinzip Hoffnung“ stecken. Folgerichtig fordert sie im letzten Abschnitt auch eine „Ökonomie der Hoffnung“, welche die Bedürfnisse von allen Menschen und der Umwelt befriedigt.

Die Analyse ist scharfsinnig und folgerichtig, in der Umsetzungsmöglichkeit bleibt Mazzucato, die jedoch auch als Unterstützerin von Jeremy Corbyn agiert (hat?) vage. Schade! Dennoch ist das Buch auch interessierten Laien zu empfehlen, da es die wissenschaftstheoretischen Grundlagen unseres Wirtschaftssystems im historischen Kontext leicht lesbar aufzeigt.

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Das österreichische Doppelbudget 2018/19

Im folgenden mein Eingangsstatement als geladener Experte zum Hearing des Budgetausschusses des Österreichischen Parlaments am 5.April 2018 zu den Beratungen zum Bundesfinanzgesetz 2018 und 2019, sowie zu den Bundesfinanzrahmengesetzen 2018-2021 und 2019-2022.

„Sehr geehrte Frau Vorsitzende, werte Abgeordnete, Herr Bundesminister, Herr Staatssekretär. Angesichts der kurzen zur Verfügung stehenden Zeit (8 Minuten) ist mir nur eine grobe Analyse möglich. Ich konzentriere mich daher auf das wesentliche, und zwar das Doppelbudget 2018/19:

1. Ich halte ein Zweijahresbudget für problematisch: Konjunkturvoraussagen sind stärker mit Unsicherheit behaftet, je weiter sie in die Zukunft reichen;  Reaktion auf äußere und innere plötzlich auftauchende Events wird schwieriger, die parlamentarische Kontrolle wird durch Doppelbudgets eingeschränkt. Ich halte eine Rückkehr zur Jährlichkeit für angeraten. Ich halte auch die angekündigte zeitliche Zusammenlegung von mittelfristigem Rahmenplan und jährlicher Budgetberatung für kontraproduktiv, da damit die Mittelfriststrategiediskussion weitgehend von jener zum aktuellen Budgetvoranschlag verdrängt wird.

2. Der vorgelegte Budgetpfad sieht konjunkturell gesehen weitgehend ok aus: der Maastricht-Saldo sinkt von -0.8% im Vorjahr auf heuer -0.5% und soll sich 2019 in einen kleinen Überschuss von 0.1% desBIP drehen. Allerdings ist die Behauptung einer Zeitenwende übertrieben, da die Reduktion des Defizits rein der guten Konjunktur und dem niedrigen Zinsnivaeu zuzurechnen ist – und nicht den Interventionen dieser Regierung: der Konjunktureffekt beträgt 2018 0.6% des BIP, 2019 0.5%, der Zinseffekt -0.2% und -0.1%. Der strukturelle Saldo bleibt weiterhin im Minus und verschlechtert sich heuer (2017 -0.5%, heuer -0.9%, 2019 -0.5%). Daher bleibt der Haushalt heuer prozyklisch, wird erst nächstes Jahr leicht restriktiv (wenn die derzeit hohe BIP-Zuwachsrate bereits zurückgeht). Die Schuldenquote sinkt (heuer um 4 Prozentpunkte des BIP, nächstes Jahr um weitere 3.5 pp), das ist positiv.

3. Budgetkonsolidierung, das von Regierung und Finanzminister viel gelobte sog. „Sparen“ ist aber kein Selbstzweck, sondern nur Instrument zur Stabilisierung. Öffentliche Schulden und Defizite sind per se nichts Schlechtes, sondern es kommt darauf an, wofür die öffentlichen Gelder verwendet und wie sie erhoben werden. Das Budget sollte sich an den Drei Großen Herausforderungen“ der Gegenwart und Zukunft orientieren, bzw. diese befördern. Diese sind: Förderung des Zusammenhalts der Gesellschaft, Kampf gegen Klimawandel und Umweltzerstörung, Alterung der Gesellschaft.

a) Verhinderung der weiteren Zersplitterung der Gesellschaft: dabei geht es um Arbeitsplätze, um Hilfe für jene, die Hilfe benötigen, Schließung der Einkommensverteilungslücke, Integration von Flüchtlingen und Migranten: es gibt noch immer knapp 400.000 Arbeitslose (wenn auch die Arbeitslosenquote sinkt), aber die Regierung kürzt beim Arbeitsmarktservice gegenüber den früher vorgelegten Ansätzen massiv, sie hat die Aktion 20.000 eingestellt, kürzt bei Hilfen für Langzeitarbeitslose und bei Mitteln für die Integration, anstatt das internationale Vorzeigeobjekt österreichischer Wirtschaftspolitik, die Aktive Arbeitsmarktpolitik weiter zu optimieren und gegebenenfalls auszubauen. Sie bevorzugt bei den Maßnahmen zum Familienbonus und zur Reduzierung des Arbeitslosenbeitrags die besser Verdienenden, statt jene stärker zu unterstützen, die es am nötigsten brauchen.

b) Klimawandel, Umweltzerstörung: hier gibt es vom Budget keine wie immer gearteten positiven Signale, nur eine gegenproduktive Maßnahmen: die Halbierung der Flugabgabe macht das am stärksten umweltbelastende Transportmittel Flugzeug noch relativ billiger als es ohnedies ist, da Kerosin nicht besteuert und Flugtickets nicht der Mehrwertsteuer unterliegen; Schweden hat gerade die Flugticketabgabe um zwischen 5€ und 38€ erhöht; eine Ökologisierung des Steuersystems ist nicht einmal angedacht.

c) Alterung der Gesellschaft: auch hier werden keine lenkenden Maßnahmen im Pensionssystem sichtbar, dessen Bundesbeitrag weiter ansteigt, anstatt dass endlich das tatsächliche Pensionsantrittsalter näher an das gesetzliche hergeführt wird. Das dringendste Problem aber, eine nachhaltige Finanzierung für das Pflegesystem anzugehen, wird vernachlässigt: den Bundesländern weitgehend die finanzielle Verantwortung für die Abschaffung des Pflegeregreß (eine positive Maßnahme) anzulasten, sollte eigentlich von diesen für die Einleitung des im Österreichischen Stabilitätspakt vorgesehenen Konsultationsmechanismus benutzt werden.

d) zur Bewältigung dieser gravierenden Probleme und Sicherstellung der Zukunftsfähigkeit der österreichischen Gesellschaft müssten im Budget eigentlich die Öffentlichen Investitionen stärker ausgeweitet werden: allerdings steigen die Öffentlichen Investitionen heuer nominell nur um 1.1%, nächstes Jahr um 1.2%: angesichts der prognostizierten Inflationsraten sind dies jeweils reale Rückgänge. Damit wird die Zukunftsfähigkeit der Gesellschaft aufs Spiel gesetzt.

(Einige andere Problembereiche: zwar gibt es leichte Steigerungen bei F&E, doch soll die „Gießkanne mit Mitnahmeeffekten“ Forschungsprämie um 500 Mio ausgeweitet werden, aber nur 45 Mio für „Spitzenforschung“ bereitgestellt werden: dahingegen gibt es plus 125 Mio p.a. mehr für Terrorismusbekämpfung)

Fazit: Das Budget ist konjunkturell zwar richtig ausgerichtet: seine Zusammensetzung aber vernachlässigt die wichtigsten gesellschaftlichen Herausforderungen: es bekämpft nicht die Tendenz zu einer gespaltenen „Zwei-Drittelgesellschaft“, es wird den von Österreich im Pariser Klimaschutzabkommen und bei den New Yorker Sustainable Development Goals eingegangenen Verpflichtungen in keinster Weise gerecht und es trägt nichts dazu bei, die durch Alterung der Gesellschaft auftretenden akuten gravierenden Probleme zu lösen. Das Budget läutet keine Zeitenwende ein, sondern ist kleinmütig. Wo es höhere Ausgaben vorsieht etwa bei der Familienförderung, bevorzugt es jene Groß- und Mittelverdiener, die Einkommensteuer zahlen. Jene, die „nur“ Sozialversicherungsbeiträge und die regressive MWSt zahlen, die aber am meisten Hilfe brauchen, gehen ebenso leer aus wie die bedrohte Umwelt.“

Auf die folgenden Fragen der Abgeordneten äußerte ich mich (zusammenfassend) folgendermaßen:

– Die Abschaffung der „kalten“ Progression bei der Einkommensteuer dürfte jedoch nicht nur auf die Einnahmenseite des Budgets beschränkt werden, sondern müsste auch die Ausgabenseite betreffen, auch dort müssten die Staatsausgaben der Inflation angepasst werden, um das Budget „inflationsneutral“ zu gestalten.

– Bei der nachhaltigen Finanzierung der Pflege wäre eine Einbindung in das Sozialversicherungssystems die beste Lösung, wobei hier von einer Verbreiterung der Bemessungsgrundlage auszugehen sei, um nicht die Abgabenbelastung des Faktors weiters zu erhöhen. Von einer zweckgebundenen Erbschaftsteuer zur Finanzierung halte ich nichts, wenn ich auch für eine Besteuerung von Erbschaft und Vermögen grundsätzlich sei.

– Zur Diskussion über die angebliche Schaffung von „Scheinjobs“ durch die abzuschaffende Aktion 20.000, die vom Minister und der Expertin Kolm vertreten wurde, meinte ich, dass es sehr wohl gesellschaftlich relevante, nicht marktfähige Aufgaben bei den Gemeinden gäbe, die durch die Aktion erfüllt worden wären – und dass dort auch der Anreizeffekt, danach in den regulären Arbeitsmarkt einzutreten, hätte bedacht werden müssen. Man hätte jedenfalls die Evaluierung dieser Maßnahme abwarten müssen.

– Zur Ökologisierung des Steuersystems verwies ich auf die zahlreichen Studien von WIFO und vielen anderen Institutionen, die von CO2-Steuern, über die Abschaffung der bevorzugten Besteuerung von Dieseltreibstoff, Besteuerung von Flug-Kerosin, etc. bereits gemacht wurden – und die kompensatorisch zur Senkung der Arbeitsbelastung erhoben werden könnten.

– Zur Frage des Regierungsziels einer Senkung der Abgabenquote auf unter 40% des BIP führte ich aus, dass es international keine ökonomische Einhelligkeit über eine „optimale“ Abgabenquote gäbe, verwies auch auf die viel zitierte Studie von Reinhart & Rogoff (This Time is Different), die international Schuldenquoten (am BIP) auf „Optimalität“ untersucht haben und keinen Schwellenwert gefunden haben. Ich meinte, es gäbe Staaten mit hohen und niedrigen Abgabenquoten, die gute und schlechte Ergebnisse produzierten und dass die „Fetischisierung“ einer bestimmten Quote nicht zielführend sei. Viel wichtiger sei die Zusammensetzung von Abgaben und Ausgaben, sowie deren effiziente Verwendung.

-Ich wies auch darauf hin, dass im Budgetrahmen Österreichs Beiträge an die EU gleichbleibend budgetiert seien, was die Folgen des Brexit für das EU-Budget (etwa 12-14 Mrd € pro Jahr) nicht berücksichtige. Die Haltung der österreichischen Bundesregierung, “keinen Cent mehr für das EU-Budget bereitzustellen” möge zwar als Ausgangs-Verhandlungsposition für ein Nettozahler-Mitglied der EU argumentierbar sein, sei aber jedenfalls inkonsistent mit Versprechungen der Agrarministerin, dass die österreichischen Landwirte gleich viel herausbekämen, aber auch mit den auch von Österreich urgierten neuen Aufgaben der EU im Bereich der Grenzsicherung, des Asylwesens und der äußeren Sicherheit. All dies mit Effizienzsteigerungen in der EU-Verwaltung zu kompensieren, wie der Finanzminister ausführte, sei illusorisch.

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Österreichs Steuergeheimnisse leben fort

(Leserinformation: dies ist der 501. Eintrag in diesem Blog)

Am 31.Jänner 2018 hat die renommierte internationale NGO Tax Justice Network (TJN) wieder ihren jedes 2. Jahr neu erstellten „Financial Secrecy Index“ veröffentlicht, in welchem 112 Länder auf die Kombination Steuergeheimnis und Bedeutung für grenzüberschreitende Geldflüsse untersucht und gelistet werden. Laut TJN werden jährlich zwischen 21 und 32 Billionen $ an privatem Finanzvermögen unversteuert oder nur leicht versteuert in „Geheimnisjurisdiktionen“, vulgo Steueroasen versteckt. Solche Jurisdiktionen (Staaten) verwenden Intransparenzen, um illegale oder Fluchtgelder anzuziehen. Illegale grenzüberschreitende Finanzströme machen laut TJN zwischen 1 und 1.6 Billionen $ aus und übersteigen damit die offiziellen Entwicklungszusammenarbeitsgelder von 136 Milliarden $ um den Faktor 10. Kapitalflucht aus weniger entwickelten Ländern (in Steueroasen) macht diese zu Netto-Kapitalexporteuren, da diese Gelder die Summe aus Entwicklungshilfen und Direktinvestitionen deutlich übersteigen. Damit wird die Finanzierung von Wirtschafts- und Gesellschaftsentwicklung deutlich erschwert. Aber auch Industrieländer leiden unter Steuer- und Kapitalflucht, da ihnen massive Steuereinnahmen entgehen.

TJN erkennt an, dass in den letzten Jahren vermehrt über Probleme mit Steuerflucht, Steuervermeidung, Intransparenz gesprochen wird. Automatischer Informationsaustausch von Steuerbehörden, der nunmehr implementiert wird, stellt einen wichtigen Schritt dar, aber eben nur einen Schritt, der auch von vielen Lücken, Unklarheiten, aber auch Kapazitätsengpässen und mangelndem politischem Willen begleitet bleibt. Hier ist die kürzliche Vereinbarung der EU-Finanzminister, ihre „schwarze Liste“ auf die Hälfte zu reduzieren (und kein einziges entwickeltes Land zu inkludieren) zu nennen. Trotz Luxembourg Leaks, Panama Papers, Paradise Papers und vieler anderer Whistleblower-Informationen scheint die Politik vor den Interessen der multinationalen Konzerne und Banken weiterhin einzuknicken. Im Sinne verbesserter Information ist dieser von TJN, einer unabhängigen NGO, veröffentlichte Index mit seinen Hintergrundinformationen ein weiterer Aufruf zu verstärktem Kampf gegen Intransparenz, gegen Geschäftsakquisition mit „Vertraulichkeit“, gegen Steuer- und Kapitalflucht.

Österreich wird in diesem Index als Nr. 35 (von 112 Ländern) gelistet. Dieser Rang setzt sich aus einem moderat hohem „Geheimnis-Index“ (56 von 100 Punkten) und einem nur ½ Prozent der globalen grenzüberschreitenden Finanzflüsse zusammen. Im Geheimnis-Index hat sich Österreich seit 2015 leicht verschlechtert.

Es wird anerkannt, dass sich Österreich in den letzten Jahren von einem Geheimniskrämer zu einer offeneren Politik gewandelt hat und bezüglich Bankgeheimnis nunmehr international aufgeschlossen hat, auch wenn es am automatischen Informationsaustausch erst (später als andere) seit Beginn 2018 teilnimmt. Innerhalb der EU zählt Österreich weiterhin zu den Bremsern, etwa bei der Diskussion um länderweises Reporting internationaler Konzerne oder beim Zugang zu Informationen über die wirtschaftlich Begünstigten von Unternehmen („beneficial owners“), wo Österreich nur priviligierten Personen Zugang erlaubt. Probleme werden weiterhin geortet bei der Gruppenbesteuerung, wo Unternehmungen Verluste aus dem Ausland gegen inländische Gewinne gegenrechnen können. Dies koste Österreich zwischen 250 Mill € (Finanzministerium) und 450 Mill € (Rechnungshof) pro Jahr. Ebenso werden Probleme bei den Steuermöglichkeiten für internationale Holdings (Gruppenbesteuerung, Zinsabzugsmöglichkeit für Erwerb von Anteilen an Unternehmen, weitgehende Steuerfreiheit für Dividenden und Kapitalgewinne) gesehen. Dies hat Österreich auf eine graue Liste brasilianischer Steuerbehörden gebracht, da eine Reihe brasilianischer Konzerne diese von der Austrian Business Agency stark beworbenen Steuer- und Transparenzprivilegien zur Steuerflucht verwenden. Auch die österreichischen Doppelbesteuerungsabkommen werden kritisiert, da sie offenbar zulasten von Entwicklungsländern zu Steuerflucht verwendet werden. In Österreich seien zivil- und strafrechtliche Steuerverfahren nicht öffentlich zugänglich, bzw. könnte die Öffentlichkeit aus Gründen des Betriebs-, Steuer- oder Bankgeheimnisses des Raumes verwiesen werden. Obwohl Österreich anfangs 2017 sein Informationsabkommen mit der Schweiz (zugunsten der EU) gekündigt habe, sei jenes mit Liechtenstein aufrecht geblieben, wodurch Informationsaustausch zwischen Österreich und Liechtenstein über von Österreichern kontrollierte Unternehmenseinheiten in Liechtenstein ausgeschlossen sei. Österreichische Stiftungen und Treuhandregelungen sind den internationalen Analysten von TJN auch ein Dorn im Auge. Allerdings gäbe es bei letzteren Verbesserungen, da sie bezüglich ihrer Aufnahme ins Beneficial Owner Register „normalen“ Unternehmen fast gleichgestellt sind.

Die Liste der „bösen Buben“ führen die Schweiz, die USA, die Cayman Islands, Hongkong, Singapur, Luxemburg, Deutschland, Taiwan, Dubai und Guernsey an. Davon haben die Schweiz, Cayman Islands, Hongkong, Singapur, Taiwan, Dubai und Guernsey deutlich schlechtere Werte als Österreich beim „Geheimnis-Index“. Die USA und Deutschland sind etwa gleich intransparent wie Österreich, haben jedoch mit 22.3% und 5.2% Anteilen an den globalen Geldströmen besondere Bedeutung von der Größe her. Die Schweiz (4.5%), Hongkong (4.2%) und Singapur (4.6%) sind sowohl überdurchschnittlich intransparent wie auch überdurchschnittlich bedeutsam für die internationalen Geldflüsse.

Es ist bedauerlich, dass Österreich trotz einiger – weitgehend international erzwungener – Fortschritte bei seiner Geheimniskrämerei über Steuervermeidung und auch Steuerprivilegien für multinationale Konzerne weiterhin innerhalb und außerhalb der EU die Rolle des Bremsers einnimmt. Nicht nur entgehen dadurch dem österreichischen Fiskus wertvolle Steuereinnahmen, Österreich bleibt auch offenbar weiterhin durch seine „großzügigen“ Regelungen ein Anziehungspunkt für Steuerfluchtgelder aus Ländern außerhalb der EU. Es ist der neuen Regierung angeraten, diese Bremserrolle im Sinne der Steuergerechtigkeit und der gesellschaftlichen Verantwortung von Unternehmungen und reichen Einzelpersonen aufzugeben und den Kampf gegen Steuer- und Kapitalflucht zu einem ihrer vordringlichen Anliegen zu machen. Die Nachbarschaft auf der TJN-Liste von Bermuda, Saudi Arabien und Liberia (Rang 36-38) macht kein Renommée und dient sicherlich nicht dem gesellschaftlichen Zusammenhalt in Österreich.

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Die steile Lernkurve des Finanzministers

Der neue Finanzminister hat noch eine steile Lernkurve vor sich.

Finanzminister Löger macht einen sympathischen, ruhigen und in seinem erlernten Kompetenzbereich kompetenten Eindruck. Ein ORF-Interview, sowie solche in den Tageszeitungen Presse und Standard weisen aber noch auf großen Lernbedarf hin. So meinte er im ORF bei Armin Wolff, dass wenn die Konjunktur so weiterlaufe und die von ihm zugesagten 2.5 Mrd € im Budget eingespart würden, 2020 ein „Nulldefizit“ erreicht werden könnte. Offenbar ist er der Meinung, dass die „Konjunktur“ ein externer Selbstläufer sei, unabhängig von der durch das Budget ausgelösten positiven oder negativen Nachfrageimpulse. Natürlich stimmt es, dass ein Teil der österreichischen Wachstumsgeschehens vom Export kommt – und damit kaum von österreichischen Interventionen abhängig ist. Dennoch ist ein großer Teil von der über 50% des BIP ausmachenden öffentlichen Nachfrage abhängig, von der die derzeit üppig sprudelnden Steuereinnahmen abzuziehen sind. Hoffentlich tragen seine Beamten, oder externe Berater, bald bei, diese Wissens- und Politiklücke zu schließen.

Dass im nächsten Budget – unerklärt bleibt, warum weiterhin die unflexiblen und undemokratischen Zwei-Jahresbudgets beibehalten werden – 1 Mrd € an „Verwaltungseinsparungen“ kommen soll, scheint optimistisch, umso mehr als er dazu kaum konkrete Angaben macht. Ohne grundlegende Verwaltungsreform, die an den Dienstrechten, an der Aufgabenverteilung, den Pensionssystemen der öffentlichen Bediensteten auch der Bundesländer rechtlich bindende Vorgaben macht, wird sich nur wenig ändern. Die vollmundige Ankündigung, nur ein Drittel der freiwerdenden Planstellen im Bund zu ersetzen, bringt zwar mittelfristig etwas für das Budget, verstärkt jedoch weiterhin die Überalterung der Beamtenschaft: es wird interessant sein zu sehen, wie die altersmäßig und erfahrungsmäßig sehr junge Regierung mit der Vergreisung des öffentlichen Sektors zurande kommen wird.

Im Presseinterview beklagt der Finanzminister den „überbordenden Schuldenstand“, eine Sichtweise, die in seiner Vergangenheit als Versicherungsmanager üblich sein mag, wo diese Kennzahl führend in das Länderrating der Finanzmärkte eingeht – und damit für Versicherungen und deren Refinanzierungen relevant ist. Ein Finanzminister sollte jedoch einen breiteren Blick als jenen der Finanzmärkte und deren Regulierungen haben, und auch sehen, dass mit diesen „Schulden“ ja Vermögenswerte, vor allem der Infrastruktur, geschaffen wurden, die der gesamten Gesellschaft und Wirtschaft zugutekommen. Ob das dann als überbordend, positiv oder neutral ein geschätzt wird, wird Ideologie mehr als ökonomischem Wissen geschuldet sein. Außer Acht lässt er auch den viel relevanteren Schuldenstand des Privatsektors.

Ebenso unverständlich bleibt seine Insistenz im Standardinterview, den Familienbonus als Steuerabzugsposten zu gestalten, und daher jene, die keine Lohnsteuer zahlen, davon auszunehmen. Diese gehören zu den bedürftigsten Teilen der Gesellschaft. Skurril aber wird es, wenn er dies damit begründet „mehr als 100 Prozent Entlastung gibt es auf der Ebene der Steuern und Abgaben (meine Betonung, K.B.) nicht“. Ja genau, daher könnte er ja etwas bei den Sozialversicherungsbeiträgen machen, die auch von Nicht-Steuerzahlern eingehoben werden. Auch hier muss er noch lernen, dass es neben Steuern noch andere Abgaben – mit sehr viel regressiveren Verläufen – gibt.

Finanzminister Löger bewundert oder beklagt die Informationsflut, die er seit seiner Installierung als Finanzminister zu bewältigen hat. Sie ist, wie die vorliegenden Beispiele zeigen, noch lange nicht erschöpft. Er scheint jedoch willens, zu lernen und hat sich bei seinen Bediensteten schon sehr positiv eingeführt. Dennoch bleibt mein Ceterum Censeo: warum macht man in Österreich seit 1994 immer wieder Personen zu Finanzministern, die nicht Volkswirtschaft gelernt haben: Steuerberater, Wirtschaftsinformatiker, Setzer, Sozialökonom, Jurist, Betriebswirt, Marketing sind alles honorige Berufe – Qualifikation für die vielfältigen Funktionen eines Finanzministers sind sie noch lange nicht.

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HALBVOLL ODER HALBLEER?

(am 13.12. in der Wiener Zeitung veröffentlicht)

Am 6. Dezember 2017, dem Nikolaustag, hat Kommissionpräsident Juncker weitreichende Vorschläge zur Vervollkommnung von Europas Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) vorgelegt. Laut seiner Aussage dient dies dazu, die Einheit der WWU zu stärken, ihre Effizienz zu verbessern, sowie die demokratische Legitimität zu erhöhen.

Die neuen Vorschläge, die auf bereits bestehenden Initiativen aufbauen, sind als institutionelle und inhaltliche Antwort auf Schwächen der WWU gedacht, die in der seit 2008 (nunmehr angeblich beendeten) Krise sichtbar geworden sind. Im konkreten geht es um die Erweiterung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) zu einem Europäischen Währungsfonds, um die Integration der diversen Ausformungen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes in den Europäischen Rechtsbestand, um neue Budgetinstrumente zur Stabilisierung des Euro sowie solche, die Strukturreformen unterstützen sollen, und endlich um die Installierung eines Europäischen Finanzministers. Nach Aussage Junckers sind all diese Schritte möglich, ohne die EU-Verträge zu ändern. Mit diesen Einzelvorschlägen hat die Kommission auch einen Fahrplan über die nächsten 18 Monate vorgelegt – und schließen damit die österreichische EU-Präsidentschaft im 2 Halbjahr 2018 mit ein – innerhalb dessen die vorgeschlagenen Schritte durchgeführt werden sollen.

Seither haben sich bereits einige europäische Finanzminister zu Wort gemeldet, die Teile dieser Vorschläge ablehnen, sowohl aus inhaltlichen als auch aus „machtpolitischen“ Gründen. Folgt man nämlich Juncker, so gewänne die Kommission bei Annahme dieser Vorschläge gegenüber dem Rat massiv an Einfluss: derzeit ist die Eurogruppe ein nicht im EU-Vertrag vorgesehenes „informelles“ Gremium, bei dem die Minister den Ton angeben. Durch die Vorschläge gewänne die Kommission deutliche Einflussmöglichkeiten. Derzeit ist der ESM außerhalb des EU-Budgets ein Instrument des Rates (der Eurogruppe), dann würde es zum Instrument der Kommission. Der Vorschlag, den Eurogruppenvorsitz mit dem des für Wirtschaft und Finanzen zuständigen Kommissar zusammenzulegen, würde die Kommission stärken. Gleichzeitig würden die Juncker-Vorschläge die derzeitige, relativ klare Kompetenzaufteilung zwischen Kommission und Rat durch die Doppelzuständigkeit des Finanzministers verwischen.

Kleine Länder wie Österreich haben immer großes Interesse an einer stärkeren Position der EU-Kommission, da diese gehalten ist, gesamteuropäisch zu entscheiden. Dabei kommt das Gewicht der Großen, also besonders von Deutschland, Frankreich – und dann auch Italiens, Spaniens und Polens, weniger zum Tragen als im Rat.

Ob Österreich diesen Juncker-Vorschlägen positiv entgegentreten sollte, hängt jedoch nicht nur von dieser Schutzfunktion der Kommission für die Kleinen ab, sondern von der Ausrichtung der Wirtschaftspolitik. Soll heißen: solange in der Europäischen Kommission die Gruppenmeinung vorherrscht, dass Budgetkonsolidierung und Senkung der Staatsschuldenquote, zusammen mit marktfreundlichen „Strukturreformen“ weiterhin die Hauptstoßrichtung der Europäischen Wirtschaftspolitik bilden sollte, stellt eine weitere Stärkung der Kommission eher eine Drohung als ein Positivum dar. Die Meinungen im Rat sind doch (etwas) differenzierter, und hier könnte Österreich (wenn Finanzminister und Kanzler dies so wollten) im Rat Bundesgenossen suchen (und finden), die einer ausgewogeneren Wirtschaftspolitik, etwa im Rahmen des „Magischen Fünfecks“ (Wachstum, Arbeitslosigkeit, Inflation, Außengleichgewicht und Budgetsaldo) das Wort reden, statt nur eines der Ziele zu verfolgen.

Das Paradoxon dieser ganzen Übung von Juncker ist ja, dass man sich in der Kommission zwar Gedanken über die institutionellen Schwächen der WWU gemacht hat (das ist grundsätzlich positiv), aber keinen Gedanken daran verschwendet, ob die Einseitigkeit der auf Budgetkonsolidierung ausgerichteten Wirtschaftspolitik nicht auch signifikant dazu beigetragen hat, dass die WWU erst 10 Jahre nach Beginn der Krise die Wirtschaftskraft von vorher erreicht hat.Und trotz des nunmehr gefeierten Fortschritts der Wachstumsraten ist noch eine ganze Reihe von Ländern mit extrem hohen Arbeitslosenraten und sozialer Desintegration belastet. Die EU-Länder und Mitglieder der WWU sind 2017 deutlich „ungleicher“ als 2008: die viel beschworene „Konvergenz“ hat nicht stattgefunden. Warum dies so ist, und ob nicht verfehlte Wirtschaftspolitik ganz deutlich zu diesem Misserfolg beigetragen hat, sollte sehr wohl eine Vervollständigung der WWU begleiten. Eigentlich wäre eine solche Rückschau-Analyse zuerst zu machen, und aus der inhaltlichen Fehlerbehebung dann die dazu notwendigen institutionellen Reformen abzuleiten. Positiv an Juncker ist, dass die Kommission nun endlich einsieht, dass die WWU als Wirtschafts- und Sozialraum mehr ist als nur die Summe der einzelnen Mitgliedstaaten, dass eine „eigene“ WWU-Poltikentwicklung notwendig ist, die dann natürlich „interaktiv“ auf die einzelnen Länder umzulegen ist. Für die Österreicher: die WWU ist eben nicht nur „ce qui reste“, sondern ein eigenständiger Wirtschaftsraum mit eigenständiger Währung und gemeinsam zu gestaltender Wirtschafts- und Finanzpolitik.

 

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Move On, Eurozone!

Guntram Wolff of the Bruegel Institute has once more made an interesting contribution to where the Eurogroup should go (Beyond the Juncker and Schäuble Visions of Euro-Area Governance, Bruegel Policy Brief 6, November 2017). In Juncker he criticizes the proposed predominance of the Commission in fiscal policy making which would blur the delicate balance between Commission and Council; in Schäuble he criticizes the perception that national fiscal policy has no spill-overs to other countries, and the neglected necessity of the Euro Group having to provide public goods in terms of stabilisation, growth and inflation. Both criticism are justified.

Wolff‘s own proposal would, in a nutshell, create a permanent Eurogroup president (who is not finance minister of a member state), with a mandate to represent the interests of the whole euro area and would regularly report to the European Parliament. There would be a special Euro Area budget (as part of the EU budget) in order to provide public goods and stabilization. The European Stability Mechanism (ESM) would become a „permanent fire brigade“ to manage sovereign debt and make proposals for (necessary) restructuring; the Commission would still make fiscal policy recommendations to member states, under reformed (simplified) fiscal rules.

The most noteworthy positive part of this proposal is the fact that it – finally – elevates decision-making for the Eurogroup as an economic entity to its necessary level. Up to now, Eurogroup effects are a side-product of national fiscal policies, instead of the interactive nature of Euro and national policy making necessary to create the best results for the group and the members. It has been neglected too long by EU rules and their responsible creators that a monetary union needs (more) joint decision-making: the European Central Bank which sets monetary policy for the whole Euro Area has lacked an adequately endowed fiscal counterpart, in order to optimize the fiscal/monetary policy stance of the Eurogroup. Wolff sets out the division of labor between the new Eurogroup authority and the Commission, as well as the national ministers of finance, always minding the „delicate“ division of powers between these.

The second important feature involves the European Stability Mechanism, which in this proposal would be upgraded and be able to make staff proposals to member states‘ debt management positions, before they become untenable. Wolff maintains that at this time a „Eurogroup safe asset“, a jointly issued EUM bond is not possible, thus a strengthening of ESM/OTM (the ECB-run monetary policy tool) would be necessary – as a political agreement by the member states. Once a sovereign deb crisis occurs, it requires a highly political decision by national and European policy makers to agree on the distribution of the adjustment burdens. Here the emphasis is on joint decisions, involving European policy makers.

Wolff regards the establishment of a European Finance Minister is unrealistic, since it would require significant taxation and spending powers and the capacity to borrow (just like national finance ministers). This would require Treaty changes and political acceptance, not available. Juncker‘s idea to elevate the Commissioner to Vice President and Finance Minister would be too little, but Wolff agrees to a significant Euro budget for his Eurogroup President, worked out as a result of the necessary re-orientation of the next EU financial framework: in the vain of Macron, he proposes significant changes to the present budget, emphasizing more strongly „European“ public goods (border control, climate change investments, R&D and European Universities, stabilization and debt). In order to provide these „European“ public goods, budget increases (beyond the present limit of 1% of EU GDP) might be required. Thus, a Commission budget commissioner would cooperate with the new Eurogroup President, in effect creating a „Eurosystem of Fiscal Policy“, as an effective counterpart to the ECB.

Where I disagree with Wolff is the following: his proposal, like those of Juncker‘s and Schäuble‘s are strong on institutional questions, because they see the Eurogroup‘s past and present problems primarily in institutional gaps. All three of them assume, to various degrees, that the role of fiscal and monetary policy is overwhelmingly, if not exclusively, restricted to stabilization, to the smoothing of the business cycle. They see no role of macroeconomic policy in generating and increasing citizens‘ wellbeing, i.e. growth, employment, environmental improvement and social stability. They seem to believe that if macro policy manages to stabilize national budgets and reduce sovereign debt, there would be no growth-employment-environmental-social conundrum, because all that would be related to „structural“ policy, to the flexibilisation of labor and product markets. But it has been precisely this neglect of the medium-to-long-term „growth“-effects of macro policies which has kept the Eurozone in a decade-long recession. It is precisely this supply-side-only reliance on the medium and long-term prospects of our economies and societies which has created strong divergence between the countries of the Eurozone. Of course, this is not to deny, that structural policies, competition policy, workers‘ rights, wage-setting, financial sector regulation, environmental and social policies are important: but they need to be aligned with macroeconomic policies, where each plays its appropriate role stabilization, employment and well-being of citizens.

The most recent proposals to restructure a more functional Eurozone make important contributions to options for a better institutional set-up. However, in terms of substance, they are all still tied to a single-minded emphasis of fiscal policy objectives of achieving balanced budgets in the short to medium run. Proposals to e.g. exempt certain public investments in infrastructure (material and immaterial) from the budget rules are also ignored in the Juncker-Schäuble-Wolff proposals. They show no recognition or reflection that the „lost decade“ of the Eurozone may be due to this false direction of economic policy making

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PARADISE LOST

(am 8.11.2017 als Kommentar in Der Standard erschienen)

Die neuesten Enthüllungen der Steuerkonstrukte der großen Firmen und der Reichen („Paradise Papers“) zeigen einmal mehr, dass die bestehenden Steuergesetze nicht ausreichen, um Steuervermeidung gigantischen Ausmaßes zu verhindern. Spezialisierte Beratungskanzleien „optimieren“ die Steuern der Mächtigen durch Ausnutzung der unterschiedlichen Gesetzgebungen in einzelnen Ländern. Das mag alles legal sein in dem Sinne, dass (meist) keine bestehenden Gesetze gebrochen werden, aber es zeigt eben genau die Schwäche jener Gesetze – und damit die Verantwortung der Politik. Die Versuche der G-20 Länder, der OECD und auch der EU, Teile dieser Steuervermeidung einzudämmen, zeigen aber auch die Schwächen dieser Versuche auf: zwar ist es gelungen, zwischen Steuerbehörden Datenaustausch zu organisieren, aber viele, vor allem schwächere, Länder sind technisch-organisatorisch nicht in der Lage, mit dieser Datenflut etwas Sinnvolles anzufangen; zwar hat die OECD über die BEPS-Aktivitäten versucht, gemeinsame Verrechnungsstandards einzuführen, aber die USA als größte Wirtschaft tun da nicht mit, und die anderen Länder verzögern die Implementierung; zwar versucht sich die EU, über das Beihilfenrecht (das keine Einstimmigkeit erfordert), in halbherzigen Bekämpfungsmaßnahmen, aber schon die Klassifizierung in „schädlichen“ und „nicht schädlichen“ Steuerwettbewerb zeigt, dass hier großer Verhandlungsspielraum der einzelnen Mitgliedstaaten besteht, ihre je eigenen Steuervergünstigungen herauszuhalten. Die Absurdität, in einem gemeinsamen Währungsraum, im Binnenmarkt einander durch Steuerbegünstigungen Investitionen abzujagen, wird erst gar nicht apostrophiert.

Und warum geht da nichts weiter? Wie gesagt, es geht um falsch verstandene „Standortkonkurrenz“, die das eigene Land attraktiver machen will. Der Einfluss der Wirtschaftslobbies auf die Steuergesetzgebungen wird mit dem Rechtsruck immer größer: wer die Macht hat, macht die Gesetze. Die Großen haben bisher jedenfalls verhindert, dass die Gesetze an die heutigen Möglichkeiten, global freien Kapitalverkehr digital nutzen zu können, angepaßt werden. Der „Kollateralschaden“, dass dadurch der gesellschaftliche Zusammenhalt zerbricht, wird zugunsten der je eigenen Steueroptimierung in Kauf genommen.

Und Österreich? Hier lobt man sich dafür, dass bisher nur 2 österreichische Namen in den Paradise-Files aufgetaucht sind: also geht uns das Ganze nix an, wir sind ja sowieso Musterknaben. Vergessen ist der lange österreichische Kampf gegen den automatischen Informationsaustausch, die Rückzugsgefechte gegen die Aufhebung des Bankgeheimnisses, vergessen der Misserfolg des österreichischen Finanzministers, endlich die lange geforderte Finanztransaktionssteuer auf den Weg zu bringen. Einen Aufschrei der eigentlich dafür „zuständigen“ NGO Transparency International Austrian Chapter sucht man vergebens: dort hat man sich von den diese Angelegenheiten verfolgenden Mitgliedern vor einiger Zeit im Zwist getrennt (der Autor dieser Zeilen war Teil jener Gruppe).

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